加强刚果民主共和国的法治建设和平民保护

2018年4月1日,秘书长驻刚果民主共和国特别代表利拉•泽鲁居伊访问刚刚遭到武装分子致命袭击的伊图里省法塔基。©联刚稳定团图片/Michael Ali

近年来,为冲突和冲突后环境中的法治建设提供支助的做法发生了显著的变化。过去,人们通常认为,在冲突后环境中,向司法部门提供支助最为有效,但维和特派团最近的经历表明,通过支持打击有罪不罚现象并加强司法部门建设,联合国可以调动主要利益攸关方的政治参与并影响他们的行为,无论是在冲突中还是冲突后环境中,都能为进一步实现可持续和平奠定基础,即使可持续和平不能完全实现。因此,人们越来越认识到,提供司法支助可以作为联合国维持可持续和平进程中促进政治参与的关键做法。

在过去十年间,这一做法在刚果民主共和国取得了尤为明显的效果。2008年,刚果民主共和国东部的武装团体活动再度爆发,武装团体对平民犯下的严重罪行成为人们日益关切的问题。2009年,在未经充分审查的情况下,武装团体成员大规模编入刚果民主共和国武装部队(刚果(金)武装部队)。尽管这个做法结束了当时大部分武装冲突,但当年对平民犯下严重罪行的人也加入仍在与其余武装团体作战的国家部队。

自2008年底,联合国组织刚果民主共和国特派团(联刚特派团)承担越来越多支持刚果(金)武装部队抵抗其他武装部队以进一步保护平民的任务。2008年至2010年期间,特派团的任务发生了重大变化,形成了更加全面地为刚果(金)武装部队提供支助的做法。联合国与国家武装部队共同开展行动,遏制并削弱对平民构成严重威胁的武装团体力量。但是,在开展行动时,刚果武装部队需要尊重国际人道主义法、人权和难民法。对此,联合国为联刚特派团和联合国组织刚果民主共和国稳定特派团(联刚稳定团)制定了双轨制办法。首先,联合国规定了一个条件,若刚果(金)武装部队人员在行动中侵犯平民或因此导致违纪行为,则无资格获得支助。第二,特派团获授权向司法部门提供援助,支持刚果政府打击有罪不罚现象。如果武装团体和刚果部队犯下侵权行为,他们将被追究责任。

采取预防手段并实行问责制的做法,形成了对刚果(金)武装部队实行有条件支助的体系,该体系后来成为联合国人权尽职调查政策的基础,从而使军事刑事司法链进一步加强。新制度首先要求高级军官身先士卒,为部队树立榜样,犯有侵权行为的人则由国家司法系统追究责任,并无法获得联合国支助。这是联合国的一种开创性做法,此前,联合国一直对支助军事司法系统持谨慎态度。然而,在刚果民主共和国,尽管部分地区仍然存在冲突,这一做法与为国家军队提供支助相结合,成为政府和联合国共同打击武装团体的手段,推动了对有罪不罚现象的打击,并且加强了该地区的法治建设。采取这种综合做法支持法治是一项宝贵的政治承诺,加强了联合国在刚果民主共和国和平进程中的参与。

随着联合国努力推行这种办法,为起诉犯有严重罪行的人提供支助逐渐成为重要手段。刚果民主共和国偏远地区缺乏有效的司法系统,导致发生许多违法行为,已被确定为导致暴力发生的根源。提供有效的司法管理手段并证明国家可以追究犯有严重罪行的肇事者的责任,这对于加强国家行为者的信心至关重要。在刚果民主共和国,武装团体、国家武装部队以及警察的侵权行为属于军事司法系统的管辖范围。联刚稳定团认定对军事刑事司法链提供支助是加强职能司法系统和促进打击有罪不罚现象的最有效切入点。

因此,特派团越发关注帮助刚果民主共和国政府将问责制纳入司法系统及安全部队的核心职能。另外,要确保刚果民主共和国拥有恰当的工具,能够有效地应对武装团体和国家行为者所犯下的严重侵权行为,则必须保证司法程序公开透明。为此,制订一个关注整个刑事司法链的整体办法是当务之急。该办法的制订由刚果民主共和国当局推动,联合国在技术层面在关键领域为政府提供支助,并加强宣传,促进关于法治对于支持国家政治进程的重要性的认识。这种做法得到了政府和军事司法系统的大力支持,因为人们明白,如果政府能对自己的部队实行问责制,那么,对武装团体实行问责制就会更加容易。

特派团推行的这种综合做法有三个主要方面:打击有罪不罚现象;在受武装冲突影响的地区建立有效的司法机构和监狱;启动司法改革。为了实现这些目标,联刚稳定团引入了若干机制,包括与刚果民主共和国当局成立联合调查小组,建立国际专家网络介入司法程序的关键点,设立起诉支助小组,倡议实行公平审判原则并成立流动法庭。

其中部分创新机制,以及为完成军事司法工作而开发的各种工具和指南,将成为综合做法取得成效的关键。例如,起诉支助小组负责就案件优先顺序、调查规划、起诉策略和遵守国际判例提供建议。联合国人权办公室还将在审判前、审判中和审判后发挥保护受害者和证人的作用。许多罪行本身较为敏感,特别是涉及性暴力的罪行,因此对受害者和证人的保护尤为重要。

流动法庭也很重要,因为它们推动了偏远地区的案件审理,若无流动法庭,这些案件将无法进入司法系统。流动法庭也有利于受害者和证人参与审讯并作证,从而强化以受害者为中心的司法途径。一直以来,联刚稳定团都与政府保持合作,确保司法实施遵循公正审判原则,包括尊重受害者和被控肇事者的辩护权,以及遵循国际标准。

2010年,在刚果民主共和国第二次战争正式结束七年之后,就在大部分工作开始之际,仅有少数严重犯罪的肇事者被起诉,东部大部分地区依然缺乏基本的司法服务,和平法庭启用比例不足三分之一,而监狱启动比例不足一半。时至今日,对这些犯罪拥有司法管辖权的军事司法当局仍经常面临人手和资源不足的问题,因此很难以有效调查所有案件和起诉肇事者。然而,尽管国内某些地区仍有冲突,损害平民利益的事件也时有发生,但整体工作已经出现了进展,尽管还有待巩固。

到2018年3月,在联合国的帮助下,刚果当局已完成对1200多名涉嫌肇事者的起诉,其中963人被定罪。这些被定罪和判刑的人员包括解放卢旺达民主力量(卢民主力量)和马伊武装团体的高级成员、刚果(金)武装部队干事、民兵成员以及一名省级议员。其中,三个省的38起战争罪和危害人类罪案件得到了优先处理,这有助于提升社会对这类暴行的适当关注并整合资源。军事司法干事往往在调查中表现得更加严谨,坚持起诉程序的公正审判原则,并依照惯例采取措施保护受害者和证人。刚果当局表示,起诉的震慑是阻止刚果(金)武装部队和刚果国家警察内部人员犯罪的唯一有效手段。

从长远来看,司法工作的开展有赖于民事司法系统。因此,联刚稳定团还与其他合作伙伴一道为民事和刑事司法链提供支持。2013年,刚果当局任命了近2000名治安法官。联刚稳定团在刚果民主共和国东部重建、翻新或装备了57个法院和检察机关,并向1000多名司法人员提供了法庭管理和记录工作培训。由于转移囚犯的能力和资源时有不足以及中途囚犯逃跑风险较高,所以也为至少225个流动法庭提供了后勤支持。这对一个大国的民事司法管理只起到很小的作用。然而,希望随着时间的推移,这些步骤可以起到催化作用,促进刚果民主共和国整体司法管理的进步。

为了从整体上加强刑事司法链建设,联刚稳定团也十分重视为监狱提供支持。刚果民主共和国的监狱系统一直以来都存在资金匮乏、人手短缺、设施老旧和空间不足等问题,加剧了囚犯逃跑、服刑人员健康状况不佳或死亡现象。联合国提供的援助中包括29所监狱的翻修。为了支持政府工作,解决监狱超负荷问题并使监狱变得更加安全、稳固和人性化,联刚稳定团对1546名监狱工作人员进行了培训,其中包括375名妇女。相关记录显示, 监狱逃逸人数从2013年的1331人减少到2016年的447人。自2016年以来,政治和安全紧张局势的加剧再次凸显了监狱体系的脆弱性。金沙萨和贝尼发生了两次大规模囚犯逃亡,人数近4000人。越狱事件表明,监狱依旧需要大量的支助投入。近来,联刚稳定团的支助开始向监狱安全和管理倾斜。稳定团与政府合作组建了联合监狱工作队,协助14所高风险监狱稳定局势。双方合作在刚果民主共和国东部五个大城市挫败了几起监狱袭击事件。联合国支助刚果民主共和国检查机关对拘留机构开展定期检查,几年来,已有几千名被非法拘留者获得自由。联合国也为监狱设施升级、更新数据和档案、加强安全措施和提升人员能力等工作提供帮助。

在更具战略性的层面上,联合国开发计划署和联刚稳定团为刚果司法部于2015年组织的全国会议提供帮助,也为2017年的司法改革提供了援助,双方最近又合作制订司法改革行动计划。最高司法委员会也参与其中,双方合作向下级辖区派遣监察队,从而改善问责机制。

除了现有的种种挑战,迄今为止取得的进展依然脆弱,需要进一步努力加以巩固,包括对司法系统进行结构性改革、投资于基础设施、保证稳定规律的资金来源以及加强司法行政建设。尽管如此,我们的工作表明,随着正义得以伸张,和解得以达成,刚果民主共和国人民的司法体系已经能够更好地服务于民。而且,即使在持续的冲突环境中,国家也可以维持稳定并为所有人伸张正义。每个人都要对自己的行为负责,没有人能够超越法律的制约。这样的认知是一种强大的力量,可以帮助社会从冲突走向可持续的和平。

即使在持续冲突时期,联合国对加强刚果民主共和国法治的支持首先都属于政治参与及履行协助刚果民主共和国当局的承诺。联合国的支助作为一种对话手段,展示如何维护法治、如何推进打击有罪不罚现象以及如何更好地保护平民。

联刚稳定团支助工作的重心已经从最初的军事刑事司法链渐渐转到民事司法体系。我们的工作表明,政治参与、技术和后勤支持三管齐下,有助于推动2030年可持续发展议程的实现,促进法律的执行,从而维护公正司法并为可持续和平创造强有力的体制基础。