亟需加快减少灾害风险,应对经济损失和流离失所

2018年7月3-6日,亚洲减少灾害风险部长级会议在蒙古国首都乌兰巴托召开。联合国负责减少灾害风险问题秘书长特别代表水鸟真美在会上发表讲话。©联合国减灾办公室图片 

差不多三年前,联合国会员国通过了《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》(《仙台框架》),这项减少灾害损失的全球计划对落实2030年可持续发展议程至关重要。该计划重点关注灾害预防,旨在预先识别并防范灾害风险,避免造成人员死亡、流离失所或失去生计,并保护医疗设施、学校、公共设施及其它重要公共财产免受损失。

减少灾害风险是一个跨领域问题,与所有可持续发展目标都相关联,尤其是目标1:“在全世界消除一切形式的贫困”。气候变化加剧了极端天气事件的发生,而灾害可能让低收入和中等收入国家陷入长期贫穷。灾害可能让通过数十年努力取得的发展成果付诸东流。

世界银行估计,灾害每年造成的全球经济损失达5200亿美元,致使2600万人陷入贫困。

自《仙台框架》通过以来,已有100多个国家的约6000万人因洪水、风暴和干旱等灾害事件而流离失所。上述灾害事件通常发生在自然和人为灾害频发、贫困、缺乏生态系统保护且备灾和救灾机构力量薄弱的地区。在地震地带、洪泛平原、海岸线、旱地等高风险地区,人口增长、经济发展以及通常无视风险的快速城市化,让更多人更易遭受伤害,自然灾害升级为人道主义灾难的可能性大大增加。同时,洪水、风暴、干旱等极端天气事件的影响人群越来越广,已占所有受灾害影响人数的95%。

尽管预警系统和及时撤离可以减少灾害导致的死亡人数,但是经济损失仍在加重,成为影响部分最不发达国家迈入中等收入国家的障碍。

经济损失最严重的国家大多是小岛屿发展中国家。2015年,即《仙台框架》通过当年,瓦努阿图遭受了气旋“帕姆”的重创。由于气旋“帕姆”对国家经济的影响十分深远,瓦努阿图在2020年前都无法摆脱最不发达国家的身份。因此,各国政府必须将减灾工作制度化,使其成为国家治理基因的一部分,这样减灾工作才能为实现可持续发展目标做出持久的贡献。

为此,政府应形成清晰的愿景和计划,提高能力,提供指导并在各领域内和领域间实施协同合作,而社会主要群体的融入和参与同样不可或缺,有些群体如果被排除在外,则很容易受到伤害,但是,他们对于处理灾害事件的深入认识及经验有助于改善灾害风险管理。这些群体包括妇女和女童、儿童、老年人,以及残疾人和土著人民。

加强治理是联合国减少灾害风险办公室(联合国减灾办公室)今年的工作重点。联合国会员国为衡量减少灾害损失工作及《仙台框架》七项目标的进展情况商定了38项指标。因此,自2018年3月仙台框架监控系统上线后,全球掀起了记录灾害损失、分析灾害趋势的热潮。联合国会员国纷纷登录该监控系统,通过该系统报告总体死亡率、受灾人数、经济损失及关键基础设施受损情况等灾害损失。

与此同时,全球所有区域今年将聚集在一起,评估落实《仙台框架》的进展,特别是要确保在2020年前在国家和地方层面实施减少灾害风险战略的国家数量大幅增加。2020年是最终落实《仙台框架》目标的关键年份,也是完成可持续发展目标的重要期限,对于落实消除贫困的目标和可持续发展目标11:“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”以及目标13:“采取紧急行动应对气候变化及其影响”都至关重要。

如果国家和地方层面的战略明确融合应对气候变化的倡议,解决地面和海洋表面温度不断升高、海平面上升以及日益加剧的天气变化等问题,那么,这些战略对于落实2030年议程同样有效。最近几个月在非洲之角发生的事件说明,温室气体排放量最小的国家却常常是气候变化的受害者。

在长达两年的干旱期间,埃塞俄比亚、肯尼亚和索马里的游牧社区居民几乎无法饲养牲畜、养家糊口。2018年4月,雨水终于降临,但雨水并未缓解这些国家的窘迫,反而带来了更多的苦难。三个国家均受到这场20年来最严重洪水的重创,70多万人流离失所。更糟糕的是,已经受到冲突影响的索马里在2018年5月又遭受了气旋“塞格尔”的袭击,致使至少16人死亡,数千人流离失所。极端天气事件的多样性和不可预测性,凸显了加强灾害风险治理对灾害预防、缓解、准备、应对和恢复的重要性。

国内流离失所监测中心提供的最新数据反映了问题的严重性。由于天气相关灾害的影响,去年又新增了1800万名流离失所者,其中因洪水、风暴和干旱而流离失所的人数分别为860万、750万和150万。减少由极端天气事件引起的流离失所人数,是世界各国都要共同应对的挑战。2017年,主要因为大西洋飓风十分活跃的影响,美国因天气相关灾害而流离失所的人数超过孟加拉国、印度和索马里。

联合国减灾办公室希望,在明年5月日内瓦全球减少灾害风险平台会议召开之前,我们将能够完成一次最全面的灾害影响评估,且特别关注遭受极端事件影响最深的国家。去年,因灾害影响,全球经济蒙受巨大损失,境内流离失所人数持续增加,这应足以促使各国加快采取行动落实《仙台框架》,并确保落实措施充分考虑到高危群体及社区的需求。