基于条约的人权系统是否遭遇中年危机?

2010年8月,位于瑞士日内瓦具有历史意义的威尔逊宫——联合国人权事务高级专员办事处总部。联合国图片/ Jean-Marc Ferré 

2008年,时任联合国人权事务高级专员纳维•皮莱 (Navi Pillay) 表示:“1948年通过的《世界人权宣言》虽仅有30个条款,但它对人类的影响或许超过了当代历史上的其他任何文件。”

半个世纪前,1966年12月,联合国通过了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》,正式将《世界人权宣言》的承诺转化成为具有法律约束力的义务。此后,全球监察和跟踪侵犯人权行为的努力迅速扩大。

然而,人权遭受践踏的情况依然广泛存在。基于条约的人权系统迎来五十周年之际,我们应如何更好利用这个日益复杂化的全球系统,使其能在严峻的世界人权环境中继续监察侵犯人权行为?这个已经年届50的系统是否正面临中年危机?

一些国家政府似乎依赖着本质上否定个体基本人权的体系。一些蛊惑民心的政客利用民众的焦虑情绪,煽动分裂,并将那些侵犯人权的政策包装成应对恐怖主义、抑制毒品或限制移民的必要措施。践踏人权的行为在战争时期尤为严重。2016年2月,据阿拉伯叙利亚共和国问题独立国际调查委员会报告,叙利亚政府对被拘留的政治犯实施了大规模酷刑。同年12月,南苏丹人权状况委员会在南苏丹的调查中发现,该国存在十分严重的性暴力现象。

皮莱女士在2008年的一次演讲中成功预言基于规则的人权系统会得到发展,而现任联合国人权事务高级专员扎伊德•拉阿德•侯赛因却担忧这个人权系统正受到破坏。2016年9月,他在联合国难民和移民问题峰会上警告称:“在许多国家,在同种族歧视顽固派的博弈中,正义的捍卫者们正处于下风,前者利用偏见与谎言来获取或维系权力,伤害了那些最脆弱的群体。”

联合国秘书长安东尼奥•古特雷斯的立场更加鲜明。他表示:“联合国的宗旨就是通过建立一套基于规则的国际秩序,形成约束力,从而阻止战争。今天,这个秩序正面临严峻的威胁。”

考虑到上届美国政府使用酷刑的行为,和该国近期总统大选中利用民众仇恨和不容忍情绪的现象,以及本土主义政党势力在欧洲的扩张,我们很难不去担心。这些趋势让整个人权系统面临危险。最近,一位前联合国酷刑问题特别报告员向冈比亚政府请求参观当地监狱,得到的回答却是:“你为什么不去关塔那摩参观?”

不过,要记住,各国政府签订并认可了上述两个互为补充、紧密相关的国际公约,就意味着他们承诺尊重、保护和实现每个人不可剥夺的基本人权。接受这两份文件,就意味着各国领导人有责任要不仅满足本国公民的期望,也要达到国际社会公认的标准。跟踪和监察人权状况的国际体系为监督各国政府是否履行这些承诺提供了一个重要工具。确实,自两项公约于1976年生效以来,40年过去了,人权状况的全球评估机制已经在国际社会得到深入的认可。

如今,一个评估、监察和批判侵犯人权行为的全球架构已经形成,既有经济、社会及文化权利委员会等人权条约机构专家的工作,也包括近期人权事务委员会对各国人权记录的普遍定期审议。

在区域层面,如欧洲、拉丁美洲和非洲,针对不履行义务国家有类似的问责机制。苏丹的活动家们已成功向非洲人权和人民权利委员会指控苏丹政府。2014年7月,欧洲人权法院命令波兰向两名男子各支付10万欧元的赔偿金,因波兰政府曾纵容美国中央情报局在波兰任意拘留这两名男子并施用酷刑。

在国家层面,澳大利亚人权委员会和南非人权委员会等人权机构都在保障和促进人权方面发挥了推动作用。印度最高法院和德国联邦宪法法院等国内法院也将上述两项公约规定的国际义务纳入到法律论证中,促进人权保护在各自国家体系中的发展和扩大。

或许,最重大的发展在于,即使在地方层面,与人权相关的话语也已深入人心。当手无寸铁的黑人男性迈克尔•布朗 (Michael Brown) 被美国警察射杀后,其父母向联合国禁止酷刑委员会提交了一份书面声明。哥伦比亚的瓦羽族、加拿大的第一民族及尼日利亚的奥戈尼族等原住民族,都将人权框架纳入到争取自身权利的活动中。埃莉诺•罗斯福 (Eleanor Roosevelt) 说过一段名言:“普世人权究竟始于何处?从我们身边微不足道的地方,有些地方那么近又那么小,可能在任何地图上都找不到……人权若不能在这种地方发挥作用,它在其他任何地方都没有意义。如果人民不行动起来维护身边的人权,那么,我们在更广大的世界上寻求进展只会徒劳无功。”

虽然关于人权监察的话语和实践取得了进展,这一点毋庸置疑,但是,侵犯人权的政府为谋取自身利益也在加强夺取、操纵和利用人权系统的手段。

公司虽然不受上述两项公约的直接约束,但也有倡导和保护人权的责任。在一些情况下,公司会利用自己对企业社会责任规范的熟悉及其运作自如的构架,试图躲避外界的批判。尽管印度的茶业部门存在严重的人权和劳工问题,国际金融公司(金融公司)私营部门贷款机构还是通过塔塔集团为印度茶叶部门提供了数以百万计的投资。

后来,有一项合规性调查发现,金融公司过度依赖塔塔集团的声誉,虽然该公司政策要求进行监管,但金融公司仍只是表达了遵从外部认证标准的意愿,而不愿执行关于环境和人权问题的独立审查。至少这个案例表明,金融公司尽职调查系统应有的保障功能似乎被口头上追求合规而事实上违规的行为出卖了。在政府间层面也有同样的情况。2013年,沙特阿拉伯申请加入人权理事会时曾宣誓,要“向联合国人权机构和机制提供支持,并开展建设性合作,尤其是同人权理事会及其附属机制进行合作。”然而,人权监察社和大赦国际一致指出,在作为理事会成员期间,沙特阿拉伯曾严重、蓄意侵犯人权,还强调其在也门侵犯人权后却利用会员身份逃避责任的行为,并呼吁联合国大会暂时取消该国的会员资格。

侵犯人权者甚至不需要成为国际组织的成员来获取该体系的外交掩护。在联合国安理会上,朝鲜民主主义人民共和国就逃脱了对其恐怖人权记录的谴责。2016年12月,九个理事国提出针对朝鲜人权状况进行讨论的请求,一个常任理事国迫使安理会进行程序性投票,理由是“安理会不是审议人权问题的场所,更不能将人权问题政治化。”对人权讨论的阻扰行为把安理会对人权的监察限制在简单的年度会议上,阻碍了正式成果的诞生。

虽然基于条约的监察系统十分重要,但是,如果不能坚定不移地将承诺付诸实践,准则的建设也会受到局限。批准两项公约的国家都要承担起捍卫这些核心原则的共同责任,让侵犯人权的国家为他们的行为负责,跨越区域和政治差异来共同解决移徙、反恐和仇外心理扩张等全球性问题。

回顾基于条约的人权系统在过去五十年的发展,我们可以清楚地看到,建设一个监察和跟踪的成熟架构不足以杜绝侵犯人权行为。在很多地方,言论和现实并不一致。布隆迪代表团和联合国禁止酷刑委员会举行了一次会议,回应了委员会官员的酷刑指控,但该代表团缺席了第二次会议,仅递交了一份普通照会,重申配合人权条约机构工作的承诺,并声称委员会提出这样的指控会产生反作用。在其他地方,条约机构专家的建议也是一样被忽视。虽然苏丹的活动家向非洲人权和人民权利委员会进行了申诉并获得裁决,但是,裁决还没有得到执行。

有些侵犯人权者近乎厚颜无耻,甚至会利用国际人权系统的谴责来招兵买马,以此壮大自身的力量,或者利用残暴的名声来取得威慑效果。但是,无论如何,如果没有这些系统来跟踪和监察侵犯人权行为,正义和问责的希望就会更加渺茫。如果没有收集证据和识别违反国际义务和侵犯人权行为的努力,那么,受害者的权益就无法得到维护。

虽然监察和辨认侵犯人权行为的做法并非完美,但拥有无可否认的力量。

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