从国际法到地方社区:联合国在保障人权方面所扮演的角色

黄昏时分的瑞士日内瓦万国宫。联合国图片/Violaine Martin

1966年,联合国大会通过《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》(两项公约),以“五十年的成就”作为本次两项公约通过五十周年纪念的标题并不为过。二战结束以来,尤其是1989年冷战结束之后,人权已成为推动变革的最主要力量。本文将概述两项公约对于全球人权保障的作用,并指出在人权制度面临挑战的时代,我们应寻求的未来发展之路。

目前,在世界范围内,两项公约所关注的许多领域都取得了进展,世界民众得到了更有力的保障。50年前,酷刑被认为是警方调查的一种常规手段。现在,酷刑虽仍普遍存在,但使用频率已经降低。更重要的是,无论警察、检察官、法官,还是被告、民众,如今都知道酷刑是侵犯人权的不正当行为。其次,两项公约也加深了人们对歧视,尤其是种族歧视的认识和理解。另外,人们也普遍意识到,所有儿童都有接受基础教育的权利。禁止酷刑和歧视,保障受教育权,为我们塑造了一个更加人道的世界。两项公约规定的大部分权利也都取得了同样的成果。

通过两项公约及其他人权文书,全球和地方的各级治理都形成了共同语言,关于死刑、奴役和性别平等的讨论尽管艰难,但因此也得以展开。如果不能对这些议题进行公开讨论,如今的改变将无从谈起。两项公约及其他人权文书的出现,也为国际法律学者和律师建立了一个法律框架,帮助他们制定了一套如今适用于各大洲的全新法律体系。1990年代早期之前,想要全面了解人权法不无可能,而如今,若能完全掌握两项公约所规定的某项权利,就已经非常幸运了。

联合国人权条约机构,尤其是人权事务委员会和经济、社会及文化权利委员会,在这个过程中扮演了关键的角色。他们的工作成果在世界范围内产生了直接的影响,推动了各国法律、政策和实践的变革,也为受害个体提供了救助。联合国所有会员国都至少加入了一项核心国际人权条约,75%以上的会员国加入了四项或四项以上,其中包括两项公约。

这些人权条约机构为公约缔约国和委员会专家之间开展建设性对话、讨论各国面临的具体人权挑战及相关难点议题创造了独特的机会。各国通常不愿承认自己未履行义务,但经验表明,各国在进行日常决策时,都会考虑并采纳条约机构的建议。

人权条约机构的审议也为民间社会行为体、国家政府和专家之间的非正式交流搭建了平台。三方面的交流经常会产生新的发展方式,促使民间社会更活跃地参与到联合国的工作之中。然而,三方交流也不总具有建设性意义,联合国的民间社会合作伙伴经常会承受严重的后果。有时,这些团体回国之后会面临骚扰、监禁或取缔。这种报复行为应坚决予以抵制,因其不仅违背了联合国已达成共识的工作方式,也阻碍了对民间现状进行公开讨论的努力。

多年来,人权事务委员会一直是发展全球人权判例法的首要参与者。从1960年代末至1990年间,人权事务委员会、美洲人权法院和欧洲人权法院是参与发展国际人权法的主要机构。这个判例系统是人权法在过去25年得以不断发展的基础。而其他区域法院,如欧洲法院和准司法非洲人权和人民权利委员会,则为人权法的发展增添了新的内容。不过,各国的法院对宪法和国际人权法的运用更为广泛,人权法在国家层面得到了最显著的发展。将人权法纳入国家法律框架,已极大地丰富了人权判例法的内涵。

在这个方面,国家人权机构也值得一提。1990年,全球仅有五家国家人权机构和为数不多的平权机构,如今,国家人权机构达100家以上,专门的平权机构也有很多。除此之外,也成立了为儿童和数据保护机构设立的监察员机构等许多其他组织。这些机构通常具备准司法性能力,在国家层面执行国际和区域条约时扮演着重要角色。他们的专门知识为提升人权规范的质量和加深人们对人权规范的理解发挥了很大的作用。

那么,作为负责个人投诉的司法实体,联合国人权条约机构起到什么作用呢?曾几何时,人权条约机构垄断了国际人权法的解读权,如今,众多法院和准司法国家机制不断涌现,缔约国、申诉者和公众也对人权条约机构赋予了很高的期望。过去25年“一人独大”的局面不复存在,以前可行的经验或许不足以应对目前的状况。人权条约机构仍需对国际人权法的继续发展做出贡献,但其一致性和质量的标准也需进一步提高。为此,人权条约机构可以统一处理个人投诉,实施更严格的法律程序和提高专业程度。非洲、欧洲和美洲体系等区域框架的宝贵经验也值得利用。

2006年,联合国大会成立了人权理事会,并建立普遍定期审议。审议的出现,极其深刻地改变了机构的格局。这个程序很大程度上依赖于条约机构和其他监察机制以及其他来源的信息。普遍定期审议已迅速成为对各国人权状况开展外部审议的一支重要力量。各国通常会为审议做好充足准备,也可能对此前由条约机构或特殊程序提出的问题予以整改。许多国家建立了相应的机制,以确保审议程序的建议得到执行。在大部分国家,这个机制比条约机构更加透明,尽管其审查还相对停留在表面。

联合国人权事务高级专员办事处是将联合国人权议程的不同方面聚合在一起的关键纽带。1994年起就职的七名高级专员已成为具有国际知名度和影响力的发言人,他们将严重侵犯人权的行为公之于众,经常在非常艰难的情势下以独立的身份扮演全球人权指明灯的角色。他们同时也在联合国人权理事会的重要讨论中扮演领袖角色。人权事务高级专员办事处不仅为条约机构及特殊程序服务,还承担了许多其他的职责,履行出色的职责之一便是为难点讨论和重要流程提供商议平台。1990年代,在办事处的推动下,国家人权机构在各大洲得到快速发展。在10-15年间,机构数量由5个增长至100个。这些国家人权机构还在联合国内部取得了特定地位,成为继国家和非政府组织之后联合国体系内的独立行为体。这一发展推动了人权在全球范围内的执行,而办事处在其中发挥了关键的作用。

联合国人权事务高级专员办事处也是外派行为体。对于工作重点应该放在日内瓦还是地方社区,有时没有确切答案。虽说办事处在日内瓦的工作没有其他组织可以替代,但在外派能力建设方面却不是如此。从许多方面来说,联合国开发计划署等专门的开发组织若能提升人权知识,则更能胜任外派工作。事实证明,同时承担能力建设和监察工作几乎没有可能。赢得必要的信任是与司法部、警方和司法系统等关键部门取得合作的前提,然而,在人权受到严重挑战的国家,若想既获得这些部门的信任,又发布关于其工作成果的批评性报告,几乎不太现实。

在外派工作方面,最有说服力的工作体现在区域层面,即为其他联合国机构、非政府组织和政府官员提供咨询和培训。从区域角度来看,监察工作可以通过日常互动远程进行。在这方面,联合国人权事务高级专员办事处扮演了一个关键角色,确保以两项公约为基础的法律和政策成果除了在日内瓦内部传播外,也能让前线工作的人们从中受益。

如今,区域和国际层面的众多其他机构也在从事与人权有关的重要工作,涵盖人权的多个方面,包括健康权(世界卫生组织)、受教育权(联合国儿童基金会)、食物权(联合国粮食和农业组织)及法治和陪审团公平审判(国际货币基金组织和世界银行)等。这些机构也许没有采取基于权利的工作方式,但以两项公约为基础建立的人权机构所做出的决策和提供的建议,为这些机构带来了很大的启发。国际货币基金组织和世界银行的人权工作虽然没有人权拥护者期望的那么坚定有力,但也对许多国家产生了影响,引发了重要的法治变化,创造了一种开放的环境,让民间社会行为体可以提出关切的问题。

50年来,两项公约在加强全球人权保障方面的重要性已得到证明。如今的保障力度非1966年所能比拟,然而,诸多方面仍存在挑战,例如,民间社会在执行人权规范和标准、保障言论自由权、保护少数民族、促进法治和解决其他问题方面的参与度仍然较低。这个在过去50年中加强了人权保障的重要系统有必要进行调整,以适应当前的挑战。为此,不同组织应联合起来,加强对话和合作。包括人权条约机构在内的老组织应兼顾新出现的许多行为体,对工作进行调整,而新行为体应确保对当前问题的法律和事实要素有深入的了解。所有治理结构,包括市政部门,也应当积极参与。只有这样,国际人权规范才能继续为难点问题提供开放的交流平台,才能继续为全世界人民提供切实的保障。