人权、预防大规模暴行和联合国安理会:前路漫漫

2012年6月,联合国叙利亚监督团。联合国图片/David Manyua

正值《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》通过五十周年,这是回顾人权促进事业的进展和检视安理会在保护人权方面的整体效力的很好契机。

叙利亚:不断加深的危机

在庆祝两项公约通过五十周年之际,安理会也面临着历史上的关键时刻。叙利亚局势正在考验安理会制止大规模暴行的意愿和能力,更考验其预防大规模暴行的能力。一旦有大规模暴行发生,为预防所做出的努力就全部作废。1994年卢旺达和1995年斯雷布雷尼察的种族灭绝大屠杀就是有力的证明。如今,叙利亚难民数量和装尸袋需求量都持续增多,而过去五年来这个国家的人民遭受的不间断大规模暴行就是对安理会低效力的最强烈谴责。面对叙利亚局势,安理会似乎至少应该在有关大规模暴行问题上禁止使用否决权,这样还有可能在一定的程度上挽回它在预防大规模暴行方面的公信力与效力。

1945年:不一样的世界

机构的设立无不反映出每个时代的关注重点。联合国就是因为人们受尽战争的摧残而设立的。在亲历了两次巨大灾难后,他们一致认为,绝对不能让后代再尝到这种痛苦。由于设立联合国的首要目的是防止第三次世界大战,所以联合国的三大支柱,即和平与安全、发展和人权,受到的重视程度并不均衡。和平与安全远比发展和人权更受重视。国家间冲突被视为国际和平与安全的唯一最大的威胁,而发展和人权却几乎仅被视为国家内部问题。

1945年在旧金山,各国代表雄心勃勃,希望创建一个与国际联盟类似但排除其弊病的组织。1945年6月26日,《联合国宪章》(《宪章》)签署。在联合国六个主要机关中,代表们将安理会置于除联合国大会(联大)外的最高地位,规定安理会的某些决定具有约束力并优先于其他任何国际协议。因为安理会的设立早于两项公约,且对国际和平与安全的威胁仅仅局限在国家层面上,所以,在成立之初,安理会在很大程度上忽视了人权问题。

《宪章》将促进和尊重人权的职能赋予经济及社会理事会,而理事会于1946年成立了人权委员会,年度会议在日内瓦召开,这样的地理安排使得人权事务远离了位于纽约的安理会。最初,人权委员会致力于建立国际人权规范,并制订了《国际人权法案》,该法案至今仍是人权规范的主要依据。但是,这种不考虑具体情况的人权问题处置方式很快面临挑战,新独立国家出现了严重侵犯人权的事件,迫使人权委员会展开针对具体国家的讨论。人权委员会意识到,侵犯人权的行为可能是冲突升级的前兆,因此,委员会开始派遣特别报告员到各国调查人权情况,并将调查结果报告给位于纽约的联大第三委员会,从而拉近了安理会与人权问题的关系。另外值得一提的是,占安理会理事国大多数的发达国家不愿安理会在侵犯人权行为方面承担具体明确的职责,这成为安理会发挥更大作用的一大障碍。然而,面对下文所述的大规模暴行,他们的抵触就没有那么强烈。

范式的转变

1980年代末,武装冲突的性质转变成了国内冲突,随着国际社会在1990年代初见证了恐怖的大屠杀,大家认识到国家内部事务也可能对国际和平与安全造成很大的威胁。于是,安理会作为承担维护国际和平与安全责任的联合国机构,很快就投身于解决人权问题。

国际和平与安全和人权最初产生联系,是因为1990年代国内冲突事件的增加。很快,大家都认识到,两者是相互依存的,不促进其中一方面的进展,另一方面就维持不下去。然而,人权机构装备严重不足,且为结构所累。为了解决安理会与人权委员会之间的不平衡,时任联合国秘书长科菲•安南 (Kofi Annan) 在2005年的世界首脑会议成果文件中提出了用人权理事会取代人权委员会,并赋予人权理事会更高的权威,从而提升人权问题在联合国机构中的重要性。2006年3月,联大通过第60/251号决议,成立人权理事会为附属机构。

虽然人权理事会跟人权委员会一样,也将总部设在日内瓦,但它的国别人权调查与安理会的工作经常重合。由于联合国各个人权岗位和机构的创始文件并没有明确与安理会的关系,所以,安理会工作中对人权的介入程度基本由其自行斟酌,安理会也并非不愿意扩大职责范围。

南斯拉夫和卢旺达的内战是由普遍存在的侵犯人权行为引发的,这表明安理会不能因为内部冲突不超过国家边界就将它从议程上抹去。2005年提出的保护责任理论,就体现了这个观点,保护责任有三大支柱,其中两个支柱的目标是防止大规模暴行,包括种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪,第三个支柱旨在应对防止这些罪行的努力失效的情况。第一个支柱认为,每一个国家均有责任保护其人民免遭上述暴行之害;第二个支柱旨在促进脆弱国家或陷于崩溃的国家的能力建设,加强国内机构建设,推动第一个支柱所述目标的达成。如果前两个支柱未能防止大规模暴行,国际社会有责任采取合适的措施,并且尽可能地采取和平措施保护弱势民众。只有当发生上述四种罪行之一且所有非军事措施都已尝试但无效时,安理会才能根据《宪章》第七章的规定授权采取军事措施。问题在于如何确定侵犯人权行为和大规模暴行的分界线。因为这个问题未能解决,安理会与人权问题的关系也止步不前。

大规模暴行罪和保护责任

1998年的《国际刑事法院罗马规约》为大规模暴行罪提供了最新的定义。大规模暴行罪的判定与何时触发保护责任都由安理会根据个案判断。尽管人们担心如果发生像卢旺达和斯雷布雷尼察大屠杀那样级别的暴行事件,安理会还是没有多大作为,但单单侵犯人权行为不足以成为干预国家事务的依据。这个观点得到了发展中国家,比如殖民创伤尚未愈合的印度的支持,他们认为强国可能会利用保护责任理论,破坏后威斯特伐利亚世界秩序。

普遍的共识是,只有侵犯人权行为的程度足以令人怀疑可能发生大规模暴行时,安理会才能采取行动,即使这样,安理会的行动也必须谨慎,确保任何裁决不会加剧不稳定局势或造成更大的伤害。但实际上,在某些情况下,安理会授权使用武力的决定造成了相反的后果。

依据《宪章》第34条,安理会采取了多种非军事措施手段应对新涌现的冲突。在调查阶段,调查委员会是促成维持和平行动和将案件移交给法庭的有效且运用普遍的工具。委员会的调查结果也能够为安理会实施制裁提供指南,当外交手段无效、诉诸武力又缺乏依据时,制裁是一个折中的方法。安理会下设的制裁委员会已经成功对相关实体实施了针对性制裁,包括“点名羞辱”被告,这就是应对侵犯人权行为的非强制性和强制性的非军事手段相结合,但这些手段的使用必须更具战略性。

国际刑事法院

虽然将案件移交到国际刑事法院或设立特别法庭审判犯大规模暴行罪的个人是对侵犯人权行为的概念性威慑,但是,这些措施本身正逐渐受到削弱。自国际刑事法院2002年成立以来,安理会曾两次直接向法院移交案件(2005年达尔富尔案和2011年利比亚案),除此之外,国际刑事法院的裁决完全依赖成员国是否遵守。曾经有《罗马规约》缔约国公然拒绝遵守裁决,包括缔约国拒绝对在其境内的嫌疑人执行逮捕令,最近甚至有越来越多的国家想要退出国际刑事法院,这种情况极其令人担忧。自2016年10月以来,布隆迪、南非和冈比亚已经退出(虽然冈比亚当选总统之后表达了想要留在国际刑事法院的意愿),俄罗斯联邦最初签署了《罗马规约》但未予批准生效,最终取消签署。

《宪章》第七章

如果有足够的证据证明发生了蓄意实施大规模暴行的状况且非军事措施不足以保护平民时,安理会可以动用最后的手段:根据《宪章》第七章授权采取武力。安理会对第七章的依赖越来越强,因为当前国际和平与安全的最大威胁来自多中心的非国家军事行为体,而光靠传统的方式,通过国际人权法与国际人道主义法无法将他们绳之以法。剥夺了人们最基本的人权(生命权)的恐怖主义,很大程度上推动了采取行动的责任从人权机构转移到安理会,主要是因为面对非国家行为体,人权机构的经验和能力都显不足。

前路漫漫

侵犯人权的行为持续在世界各地发生,而人权机制也已持续运作了几十年。安理会通过了众多包括人权考虑的决议,这可以在一定程度上证明其在人权方面的效力。然而,考虑到还有另一专门机构应对侵犯人权的行为,最终评判安理会效力的标尺,自然是它预防大规模暴行的能力,这可能是评价安理会最终效力的唯一标尺。也就是说,每发生一次大规模暴行,安理会在促进人权方面所获得的成就自然一笔勾销。叙利亚已经是一个溃烂的脓疮。

在局势没有严重到需要让安理会采取行动之前,各国应该建立以人为本的国家治理结构,并加强国内人权机构建设,这是促进形成国际人权规范的最根本途径。关于安理会和人权之间的关系的讨论常常属于事后反应,这种讨论必须配合对相关国家和预防措施之间的关系的讨论。只有通过这两个层面的同时努力,我们才能确保不需要军事行动,并且无需让安理会对侵犯人权行为采取行动。

纽约国际人权中心研究员阿里乌恩赫赛汗 (Ariun Enkhsaikhan) 对本文有研究贡献。2014年至20163月,她也是作者在国际和平研究所的同事。