保护弱势民众免遭种族灭绝

1994年,从卢旺达战争中逃离的儿童在位于刚果民主共和国戈马的恩多沙难民营休息。联合国图片​/John Isaac

第二次世界大战以后,随着纳粹德国的暴行大白于天下,国际社会达成共识,认为《联合国宪章》(《宪章》)对其所规定的权利未界定清楚,应该建立一个新的国际法律体系来进一步界定这些权利。联合国决心不让第二次世界大战中的残酷罪行重演,为此,1948年12月9日,即《世界人权宣言》获得通过的前一天,联合国大会通过了《防止及惩治灭绝种族罪公约》(《公约》)。《公约》的通过具有极强的象征意义,重申了《公约》中所指各种罪行的严重性。除此之外,《公约》还表明了国际社会防止种族灭绝以及在种族灭绝发生后惩治犯罪人的决心。《公约》将“灭绝种族罪”定义为所有“蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体”的违法行为。

可是,直到《公约》通过40多年之后的1990年代初,《公约》才首次被引用,适用于卢旺达冲突和巴尔干冲突之后的司法程序。这两次适用《公约》的意义重大,主要是因为确认了各国必须追究个人在灭绝种族罪行以及武装冲突中其他罪行中的责任。联合国安理会根据《宪章》第七章的规定,设立了卢旺达问题国际刑事法庭和前南斯拉夫问题国际刑事法庭。

1994年春天,由于族裔及政治从属问题,在100天时间内,约有100万男性、妇女和儿童惨遭大规模、有计划的杀害。如今,卢旺达种族灭绝暴行已过去20多年,但这段历史依然给人留下了深刻的记忆,令人毛骨悚然和深恶痛绝。卢旺达种族灭绝惨痛地证明了暴力很容易被煽动,国际社会必须及时果断采取行动以拯救生命。

鉴于国际社会未能采取干预行动阻止卢旺达及斯雷布雷尼察种族灭绝暴行,联合国前任秘书长科菲•安南提出了这样的问题:“国际社会何时才会出手干预以保护人民?”

对于国际社会未能采取干预行动,联合国开展了几项调查,调查结果表明,联合国组织内部存在情报及通讯薄弱环节,且会员国对干预缺乏政治意愿。2004年4月7日,科菲•安南宣布启动一项预防种族灭绝的行动计划。在启动仪式上,他表示,“我最想为我的继任者们留下的遗产,是一个更有能力防止种族灭绝或能在种族灭绝发生后果断采取终止行动的联合国。”

行动计划呼吁设立防止灭绝种族罪行问题特别顾问,其职责为:

  • 就起因于族裔和种族问题、如不加预防或制止则可能导致种族灭绝的大规模和严重违反人权和国际人道主义法的事情收集现有情报,特别是来自联合国系统内的情报;
  • 提请秘书长和安全理事会注意可能导致种族灭绝的潜在局势,以便充当向秘书长提供预警并通过秘书长向安全理事会提供预警的机制;
  • 通过秘书长向安全理事会提出关于预防或制止灭绝种族的行动的建议;
  • 就防止灭绝种族的活动与联合国系统进行联络,并努力提高联合国分析和管理关于灭绝种族罪或有关罪行的情报的能力。

防止灭绝种族罪行问题特别顾问不会裁断是否已发生灭绝种族罪行,这属于具有管辖权的法庭的职责。特别顾问的职责是前瞻性的:就即将出现的灭绝种族风险为秘书长提供预警及咨询,并为秘书长和联合国系统提供行动建议以防止风险升级。

正如科菲•安南所说,“如果我们真的想要预防和制止灭绝种族暴行,我们就不能总是从法律角度争论某一次暴行是否符合‘灭绝种族罪’的定义。因为等到我们能够达成共识,常常为时已晚。我们必须能够尽早发现即将发生或潜在的灭绝种族暴行的预警信号,从而及时采取行动防止暴行的发生。”

种族灭绝不是意外事件,也不是不可避免的。种族灭绝是一个随着时间的推移而不断进展的过程。要发起达到灭绝种族级别的暴行,实施者需要一定的时间来发展自己的能力,需要调动资源并采取具体措施来达到目的。因此,在种族灭绝发生前,必定会出现许多预警信号,我们也就有许多机会来采取行动,防止种族灭绝的发生。面对这些预警信号,如果我们不作为和效率低,会使得种族灭绝成为现实。

通过广泛研究过去发生的灭绝种族暴行,我们可以知道什么样的信号是种族灭绝预警信号。防止灭绝种族罪行问题特别顾问办公室开发了一个分析框架,即由联合国系统发行的正式文件《暴行罪分析框架》(《框架》),用于指导评估种族灭绝、其他战争罪以及所有危害人类罪(暴行罪)的早期风险预警信号。秘书长鼓励国际、区域及国家行为体利用这一工具进行早期预警和预防。

《框架》主要包括两套用于评估暴行罪风险的分析工具:关于暴行罪的14个风险因素;以及每个风险因素的评估指标。在14个风险因素中,前8个属于一般因素,为所有罪行所共有,其他6个属于特别风险因素,分别适用于灭绝种族、战争罪以及危害人类罪。

一般风险因素包括:武装冲突及其他动荡形势、严重侵犯人权行为的记录(尤其是形成固定的行为模式且没有得到妥善处理的记录)、国家政权无力保护人民以及可能造成暴力对待某一群体的潜在动机和诱因。特别风险因素的形成,是因为每一种罪行都有各自不同的元素和预兆。例如,种族灭绝的一个特有元素为:蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体。如果这个意图证据确凿,那么,出现种族灭绝的风险就更高。

种族灭绝最显著的风险因素是身份歧视,即个人或集体因其宗教、人种、种族、或国籍而受到歧视。歧视分为许多类型。国家可能强制对某个或多个特定群体实施身份认定。这些群体可能在获取资源或机会方面受到歧视,或在国家机关和关键行业的决策进程、就业方面遭受有计划的排斥。国家可能对某个或多个特定群体征收税款或罚款,要求审批婚礼等社交活动,或强制控制其生育。对任何歧视行为的公开辩护可能引起关切,而鼓励和包容对一个或多个特定群体的仇恨言论也一样令人关注。歧视行为总是与暴力结伴。有选择地针对特定群体的成员或无区别地针对整个群体的任意拘留、被迫失踪、酷刑和杀戮,都是实施和维护歧视行为的侵犯人权行为。如果没有群体规模的歧视行为,即使是深厚的积怨也不可能转变成为导致种族灭绝的恐惧、敌意情绪以及虐待行为。

因此,要防止种族灭绝,我们需要反对一切形式的歧视和偏见,并阻止传播基于族裔、宗教及其他身份认定的憎恨和敌对情绪。最近几年,全球出现了大量基于身份的憎恨、敌对情绪以及不容忍现象,包括在各种政治运动和针对难民和移民涌入欧洲以及针对暴力极端主义者发起恐怖袭击的反应及其他事件中。我们通过历史可以了解到,不论在和平时期还是在战争年代,操纵人民的关切以获取政治利益,都是不负责任和铤而走险的做法。

在形势最为严峻的地区,例如社会被武装冲突撕裂的中非共和国、伊拉克和叙利亚,宗教信仰已经成为个人和群体遭受迫害的全部理由。宗教继续被用作采取野蛮行径和暴行的理由,所谓“用”,其实是“滥用”。宗教常常被既得利益者操纵,他们通过煽动不同信仰群体之间的敌对和仇恨牟利,有时甚至煽动或自己采取可能构成暴行罪的行为。这种暴力的发生,以及发生后无人被追究责任,会使社会陷入瓦解。

我们必须为那些冒着生命危险大声呼吁的宗教领袖提供更多的支持。我们还必须加强与宗教领袖的联系,包括那些缺乏主流影响的宗教领袖,让世界听到他们的声音,尤其在身份冲突和矛盾加剧、情势严峻的地区。

我们必须加大力度建设能应对种族灭绝和其他暴行罪、能安全度过危机时期的社会。我们知道,在人权受到保护和崇尚法治的社会,在人们不会因为他们的身份(包括宗教身份)而受到歧视或者排斥的时候,人们更加能够和平共处,进而有利于社会和经济的发展与繁荣。崇尚多样性和促进社会多元化发展的国家更有希望实现安定富强。崇尚多样性、尊重人与人之间的差异,包括宗教信仰差异,对于建设能应对危机的社会和实现安定和平的发展至关重要。

自1948年12月9日《防止及惩治灭绝种族罪公约》通过以来,我们已经取得了显著的进步,但种族灭绝依然难以根除。我们需要体现更大的意志力和决心,采取坚持不懈的行动来改变这一局势。