改造非洲住区

图片/SARAH NANDUDU

说到非洲可持续城市化,我就会想起伙伴关系。在我的家乡乌干达金贾市,乌干达全国贫民窟居民联合会(全国贫民联合会)就与政府建立了牢固的伙伴关系。本文将着重介绍促成这个伙伴关系的关键因素,希望对其他社区和城市有借鉴作用。我在金贾的工作与之前我从贫民窟居住者国际联合会(贫民国际联合会)学习到的经验基本一致。

我对改造城市贫民住区的看法是:要实现可持续性和自下而上的参与,改造过程就应以社区和妇女为中心。此外,住区改造工作还应动员贫民窟居民,增强他们对改变的重要性的认识。要增强社区的认识,就要允许他们参与住区改造的规划和实施。在此过程中,我们要特别关注妇女,因为她们的声音有时会被男性的声音淹没。如果居民不积极参与住区改造,那么改造过程很可能出现偏离,会成为政府强行驱逐贫民及脱离贫民谋发展的借口。动员城市贫民加入“储蓄小组”(乌干达贫困社区的互助项目),是贫民国际联合会接触女性城市居民并将她们组织起来推动自己所在贫民窟改造计划的主要战略之一。

金贾也成立了类似组织。全国贫民联合会的起源可追溯到2002年9月在卡穆利小学举行的一场会议。这场会议由来自坎帕拉的代表团召集,该代表团成员包括贫民国际联合会的主席及其分会成员以及来自乌干达土地、住房与城市开发部的政府官员。该代表团称,贫民国际联合会网络中的城市贫民联合会通过储蓄将社区团结起来,培养他们的合作能力,并向网络中的其他贫民窟居民学习,从而提高了城市贫民的生活水平,还与政府结成了伙伴关系,共同实现目标。与会者同意尝试这个新想法。于是,贫民国际联合会组织了交流活动,向金贾贫民窟居民介绍肯尼亚贫民窟居民的经验。

交流活动之后,全国贫民联合会深入到了金贾的所有区。刚开始,各储蓄小组的主要工作是关注成员的生计问题。但是,通过参与交流活动并深入了解全国贫民联合会的方法和做法后,各社区开始合作制订一份超越小组成员的城市议程,致力于改造自己生活的住区。

2002年至2004年,全国贫民联合会正处于成立初期,还在不断摸索、学习。在此阶段,全国贫民联合会通过参与各种交流活动来培养能力,并激发应对城市挑战的创新思维。正是在这段时期,金贾的城市贫民开始意识到他们能够动员、协商并游说相关部门,这在以前是难以想象的。于是,一种新的社区组织模式就此诞生,而且女性是该组织的中心。这种新模式将对现状提出挑战,并让城市贫民感觉到他们有权在城市生活。

全国贫民联合会的成员认识到,进行每日储蓄和加入联合会,有助于他们积累必要的资金并合作开展生计以外的议题。他们认识到,分析与统计可以帮助他们收集住区信息,为金贾市议会(市议会)创造并提供有用数据。他们还发现,原来市议会的官员很乐意加入他们的统计工作。最终,这些活动不仅鼓励人们养成储蓄的习惯,还将社区团结起来,分享关乎他们切身利益的信息。

2005年至2009年,全国贫民联合会壮大了成员队伍,扩大了活动范围,截至2010年6月,储蓄小组数量已从原先的几个增加到了34个,并且形成了网络,改组了领导队伍,各种专题委员会成立并积极开展活动,于是,住区改造项目正式启动。全国贫民联合会的壮大及其治理结构的发展,主要是通过和其他联合会成员一起边实践边学习实现的。在整个过程中,我们一直鼓励妇女发出自己的声音,担任领导职位并相信她们能够胜任。

“改造乌干达城市贫民住区”方案是全球联盟“城市联盟”、乌干达政府和贫民国际联合会在2009年共同发起的一项倡议,是乌干达首个此类型的方案,也让我们全国贫民联合会的工作迈入了一个新阶段。这项方案认可了贫民窟居民在城市发展议程中的中心地位,并为社区和当地政府的合作提供了制度化空间。

在那段时期,全国贫民联合会最先达成的主要成就之一是完成了整个金贾市贫民窟居民数据的分析和统计工作。社区数据的收集工作为伙伴关系奠定基础,是因为通过这个过程,各社区及社区领袖终于能团结一致地制订住区规划,也是因为我们邀请了当地政府参与数据的收集工作,并为我们的报告进行授权,双方对这些数据的真实性形成了共识和相互信任。同时,这个进程还让金贾的所有社区共同思考应如何进行住区改造,让他们开始意识到各自的住区问题与城市其他的问题息息相关。作为一名社区领袖,我认为分析和统计是发展的支柱,因为它为我们制定战略和建立伙伴关系提供了信息基础。

在此期间,全国贫民联合会的规模和能力都快速增长。如今,我们在金贾有超过4000名成员和48个储蓄小组。全国贫民联合会与当地政府合作,利用“社区改造基金”及自身设立的“城市贫民基金”,在全市实施住区改造项目。联合会也建立了大型建筑材料工厂和培训基地,成员可以在此学习制造并出售改造项目所需要的建筑材料,为提高改造项目的可持续性建立完整的价值链。

根据我在全国贫民联合会的工作经历,在金贾的社区尚未组织起来之前,社区和市议会的合作有以下特点:

  • 市议会在社区眼中只是提供者而非合作伙伴。
  • 社区认为,市议会不会为城市贫民提供服务。
  • 社区组织只能依靠自身进行发展,无法借助城市发展。
  • 城市贫民在城市规划中的作用被忽视。

但是,在全国贫民联合会采用贫民国际联合会的做法对成员进行了动员后,情况就与从前有所不同了。我们通过组建并联合储蓄小组,培养了集体能力,还通过统计和分析的方式,启动了对以社区为主导的数据收集工作。市议会开始意识到,全国贫民联合会是一个有能力解决城市信息漏洞的合作伙伴。

全国贫民联合会开展的住房、环境卫生和社区会堂的改造试点项目已经表明,城市贫民同样有能力利用信息来确定并实施应对具体挑战的特定项目。这些项目证明,各社区利用社区内已有技能和建筑材料,有能力设计出满足自身需求的改造项目,即使是在政府提供极少援助的情况下,也有能力维持并复制推广此类项目。随着基层群众和国家政府越来越重视贫民窟问题,解决贫民窟问题变得愈发必要,而全国贫民联合会正是市议会可以合作的战略伙伴。合作关系带来了开展参与性规划的联合倡议,包括“联合工作组”、“城市发展论坛”和“社区改造基金”。这些倡议认可了全国贫民联合会和市议会之间富有成效的伙伴关系,并使之制度化。合作关系的改善确保了全国贫民联合会和市议会的城市愿景更为一致,更重要的是,愿景的实施策略也会更加协调一致。

因此我们可以发现,市议会对城市贫民愈加负责,住区规划的参与性也显著提高。市议会和城市贫民已经确定了具体的合作策略,并且正在落实之中。做法在改变,学习也有了空间和机会,影响政策的明确途径也已经形成。

我总说,全国贫民联合会和市议会的渊源颇深,没有人可以撼动我们的关系。市议会见证了全国贫民联合会的成长,市议会了解我们的历史。从这个发生在我家乡的例子可以看出,至少有三个关键因素直接促成了市议会和城市贫民的伙伴关系,而这些因素正是其他组织可以借鉴的地方。

经验一:广大贫民窟居民是各市议会不容忽视的一股力量,如果这股力量组织得当,就可以制订出他们自己的议程,然后可以与其他组织协商并实施该议程。

经验二:这项运动还需要广大妇女的参与。各联合会努力争取确保妇女占成员中的大多数,并鼓励她们担任领导职位。根据我们的经验,这一做法可以提高人们对社区及其集体利益的责任感。

经验三:能让有组织的社区合法参与各级政府的城市规划,并为社区和政府的合作创造空间的方案可为进步的城市议程创造有利环境。

经验四:试点项目可以体现“社区参与”概念的可操作性,并以贫民窟居民和当地政府均赞成的方式彰显城市贫民的能力。

处于城市贫民组成的社区,我们乐见《新城市议程》认可一些经过尝试和验证的在社区和政府之间建立紧密伙伴关系的方法,因为只有建立强大的合作伙伴关系,我们才能实现大规模的改变,从而帮助近10亿的人民摆脱贫困。社区已经有能力在这方面发挥作用,但我们需要政府和发展伙伴将社区的作用制度化。我们知道,雇佣顾问会让收集数据、规划和落实项目以及制定城市计划更容易。但我们也知道,这种方式根本不会改变我们的城市,不会让城市更包容、更可持续或者更公平。我们需要建立真正的合作伙伴关系来完成这些目标。

就个人而言,我还想说,在加入全国贫民联合会之前,我从未像今天这样表达自己的观点,也可能不会受到联合国的邀请撰写这样一篇文章。在为全国贫民联合会工作之前,我就是一个每天呆在厨房做饭的家庭主妇。我从来没有意识到我还可以为我的城市和我的祖国做出贡献,我也没有意识到我可以这样发表自己的观点,引起讨论并让人接受。

现在,当我和孩子们说我要出差时,他们会问:“妈妈,你又要走了?”可是他们都能理解,自己的母亲之所以四处奔走,是为了讨论各种迫切的问题。我的孩子为我而自豪,不仅是因为我为全国贫民联合会工作,还是因为这份工作让我成为了现在的自己。我已经成长成一个更愿意表达自己感受的人。我不再惧怕任何政府部门或政府官员。如果我有问题需要讨论,即使是在一大群人面前,我也会毫不犹疑地提出来。我会把一切问题都摆在桌面上。