与强大的服务供应商合作,应对城市的用水及卫生挑战

 

对于世界上的很多人而言,没有安全饮用水和厕所的生活是无法想象的,但全球南方国家和地区有很多居民确实还缺乏这样的基础便利设施。过去15年间,尽管一些国家的基础服务供应已经发生显著改变,但世界上仍有数百万人无法享用水和卫生设施。

在城镇地区,当地的服务供应商克服了很大的困难才勉强让服务跟上前所有未有的人口增长速度。关于可持续发展目标的讨论反映出,对低收入城市居民的需求迫切需要获得更多关注。从2010年至2050年,非洲的城市人口预计将从4亿增长至12.6亿,到2035年,非洲大陆50%的人口将生活在城市地区。届时,移徙至这些地区的居民将不得不住在缺乏最基础服务的低收入社区。

在贫困城市用水与卫生组织(贫困城市水卫组织)担任国家方案管理员期间,我亲身体会到我的祖国马达加斯加在水和卫生设施方面所面临的巨大挑战。马达加斯加是非洲最贫困的国家之一,也是全球极端贫困率最高的国家之一。据世界银行称,马达加斯加92%的人口每天生活费不足两美元。

马达加斯加全国约有50%的人口能获得改善的水源。城市地区的改善水源获得率虽然更高,但人们往往因此忽视一个事实:城市居民往往要到很远的地方或排队数小时才能买到经改善的水。在这种情况下,很多城市居民不得不冒着损害自身和家人健康的风险,使用离家更近的受污染水源。

马达加斯加的城市人口每月增长3.3万人。随着城市人口不断增多,人人享有饮水、环境卫生和个人卫生项目(水卫项目)的主要挑战逐渐从满足农村需求转向解决城市问题。

我在2007年加入贫困城市水卫组织。那时,针对马达加斯加的项目处于起步阶段,项目的工作全部集中在首都塔那那利佛(塔那)。与全球南方国家和地区的许多首都城市一样,塔那在过去十年经历了显著的人口增长,新增人口大多居住在低收入社区。其实早在2006年,这些社区就难以提供充足的水和卫生服务。马达加斯加国家水电公共事业公司吉拉马致力于改善供水条件,但因为缺乏外部支援,吉拉马公司没能完成既定目标。

贫困城市水卫组织从过去到现在一直坚信,大规模的服务供应只有通过强大的当地服务供应商才能实现,并应由他们长期负责和管理服务的交付。我们的首要任务是与吉拉马公司建立密切的合作关系,提高他们的能力,向他们展示可能实现的目标。刚开始合作的时候,我们先建立了17个供水亭作为试点项目,之后的合作项目数量快速增长。仅从2010年起,吉拉马公司已为塔那的低收入社区提供了近500条新的公用水管,这些基础设施由社区协会组织管理,这些组织向吉拉马公司购水,再以负担得起的价格把水卖给社区里的用户。

引进安全可靠的水源也带来了诸多社会及经济效益,例如腹泻病患病率降低,居民变得更健康了,取水路途缩短也节省了时间与经济支出。

住在塔那意道奥斯社区的热尔梅娜 (Germaine) 是上述新服务的受益用户之一。在这些服务推出之前,热尔梅娜只能从家附近的水井取水,经煮沸处理再饮用,否则就有患病的风险。现在,距离她家仅十米就有销售清洁饮用水的供水亭,她再也不必提着很重的水桶从井里取水,健康也明显得到改善。热尔梅娜表示:“我的孙子再也不会肚子疼了,他现在可高兴了,因为他能喝到从供水亭买的安全饮用水。”

贫困城市水卫组织与吉拉马公司的合作项目直接影响了许多妇女的生计。60多个连接水管的新建洗衣场在一定程度上为妇女洗衣工提供了安全的工作环境。据贫困城市水卫组织估计,每一位洗衣工(他们95%是妇女)每天能赚8000马达加斯加阿里亚里,即每年约有490美元的收入,这样的收入比洗衣场建立前增长了三倍。

其他获益的行业还有许多。例如,汉塔尼里纳•拉库图扎纳妮 (Hantanirina Rakotozanany) 表示,因为有供水亭建在家附近,她终于有时间经营自己的制蜡事业。“我的蜡制品可以卖给人们用来装修房屋,”她说,“赚到的钱能帮助我和丈夫支付孩子们的学费。”

那么,这个项目有哪些地方值得其他国家借鉴呢?首先,这也是最重要的一点,上述新服务能够稳定供应,正是得益于吉拉马公司内部的体制改革与能力发展,尤其在于提高塔那的供水效率并减少无收益水。无收益水是公用事业公司供应的水源,但因物理损失(如管道漏水)或商业损失(如错误计费、水表计量错误及非法接引水管)使得公司无法从中获得利润。减少无收益水是为低收入用户增加供应水量的关键。减小无收益水项目每年节省约300万立方米的供水量,足以灌满1200个奥林匹克标准游泳池。这些用水不仅为已有用户带来更好的服务供应,还扩展了供应范围,让众多低收入居民获得饮用水。

但是,因为2009年的政变,马达加斯加一项重要投资倡议夭折,吉拉马公司的上述改革反而得到提速。当时我们无法获得大量供资来源,因此不得不与吉拉马公司一起挖掘公司内部的节约潜力,从而能够为低收入社区供水。从某种意义上讲,这次变故是有益的,证明了公用事业公司在无法获得大量投资的情况下,也有能力自行开展改革。这也让我们坚信,吉拉马公司开展的活动可以向全球南方国家和地区的其他公用事业公司推广。

可惜的是,无论是在马达加斯加还是所有全球南方国家和地区,我们在卫生设施供应方面都没有取得与清洁饮用水供应一样的进步。我们始终面临几大常见挑战,如果不解决这些问题,大规模供应卫生设施就无从谈起。关键的第一步是要明确哪些机构负责为城市地区提供卫生服务。马达加斯加2008年成立水利部,2015年改组为水利和卫生部。关于卫生服务的法律框架虽已搭建,但几乎没有落实应用,因为卫生服务主要是环境问题还是城镇规划问题的界限仍然模糊不清,这在一定程度上导致解决问题的领导层出现真空。然而,加强完善卫生服务的制度框架的需求意识越来越高。关于创建新监管机构的讨论正在开展,尽管要落实到位还需要一段时间,但也算是取得了新的积极进展。

与卫生服务供应责任不明确相关的是长期缺乏改善卫生基础设施的投资。塔那的下水道管网自殖民时期以来几乎没有扩建过。市中心能使用的下水道非常有限(只有约17%的居民能够使用),而城市边缘地区几乎没有下水道。

塔那一直在努力制定为全市推广卫生服务的战略,贫困城市水卫组织也对此给予支持。该战略的其中一环是让更多居民能使用下水道系统。这样的项目很受欢迎,但耗时很长,短期内大部分居民是无法使用下水管道。因此,我们需要重点关注就地处理环卫设施,即能转移或处理暂存在茅坑内的排泄物的设施。这样的解决方案在管理上比较复杂,但对经济发展而言也是机遇,因为私营部门可以经营收集和处理排泄物的业务并从中盈利。

从我们对全球南方国家和地区的观察情况来看,改善卫生基础设施的另一个主要障碍是土地所有权及可用性。低收入的城市地区人口通常很密集,缺乏安装诸如转移站等社区卫生设施和大型基础设施的空间。部分住区建在非住宅用途的公共用地上,住户缺乏获得公共服务的合法权利。另一种情况则是土地由房东控制,但房东可能没有提供足够的卫生设施的责任。塔那的主要问题是城市中心区域土地稀缺,建公共厕所的进程也会耗时很长、很复杂。要解决这个问题并不容易,但这个问题在城市边缘地区不是那么突出。

关于卫生服务供应的问题,我想强调的最后一点是,刺激对更优质服务的需求困难重重。塔那许多低收入家庭使用坑式厕所,通常需要添加用于卫生隔离的混凝土厕所盖板。但是,大多数低收入家庭不会把卫生作为优先投资事项。因此,我们需要提高居民对卫生投资重要性的认识,鼓励他们进行投资。这就需要制定推广策略,例如,我们在塔那尝试发布电视广告,希望能引起居民的兴趣。

当然,为家里的坑式厕所加盖混凝土厕所盖板并不会成为消费者购买愿望清单上的优先项,安装卫星电视总是比厕所盖板更具吸引力。但是,这个挑战已经很接近贫困城市水卫组织的核心信念:除非我们把低收入居民当作消费者,提供他们能够并愿意购买和使用的产品及服务,否则,我们永远无法改善城市居民获取水与卫生设施的状况。

目前,为所有人提供卫生设施的可持续发展目标,对我的祖国及许多其他国家而言似乎还很遥远,但十年前我无法想象今天的塔那有70多万低收入居民能获得清洁饮用水供应。重大转变是有可能发生的。对于为所有人提供清洁饮用水这个目标,我们在马达加斯加已取得显著进步,看到这些进步,我们就能够更乐观地迎接前方的挑战。