民享民建的城市

综合区域信息网图片/CHRIS MACLEAN

进入21世纪,世界绝大多数人口将成为城市居民。2016年10月17日至20日,联合国住房和城市可持续发展大会(人居三)将于厄瓜多尔基多举行,目的在于通过《新城市议程》。该议程是一份着眼于行动的成果文件,为城市可持续发展成果设立了全球标准,并通过加强利益攸关方、各级政府的城市管理部门和私营部门之间的合作,帮助我们重新思考应如何建设城市、管理城市以及如何在城市生活。

最近,我们拜访缅甸坦德宾镇,见到了一个妇女储蓄小组。这些妇女属于仰光最贫困的身无居所之人,多年来因遭驱逐而漂泊不定、穷苦潦倒,受到各种社会经济问题的困扰。后来,她们共同买下了一小块未曾登记的土地,规划了一个容纳70户人家的小型社区,为自己建造了简易的竹木屋,每户只花了991美元。她们的资金来自城市发展基金的社区贷款项目。在拥有了自己安居的土地、稳定的住所,又搭建了一个友好的新社区之后,这些妇女便能在外寻找更好的工作机会。她们收入渐长,能够通过申请贷款,扩大自己的小生意。不久,她们又设立了一个小额福利基金,用来资助自己的孩子上学。她们的健康水平提升,在附近一带的地位提高,与当地政府的关系也变得友好。社区房屋得到了正式登记,她们晚上睡觉也更加踏实。可以说,生活终于向她们敞开了大门。住房开发改变了这些妇女的生活,帮助她们摆脱了不幸、贫困和与外界隔绝的状态。

随着缅甸以崭新的热情迎接未来的民主和自由,仰光这座美丽的城市也将发生巨大的变化。经济机会伴随政治开放而至,仰光正和亚洲其他大城市一样,成为维系国内经济和全球市场的纽带。城市内,工业园区如雨后春笋般建立起来,然而,工厂内成千上万的工人却得不到社会支持,享受不到廉价住房计划,社会也尚未承认他们的生活和福祉是城市发展的一部分。因此,即便是在这样一派欣欣向荣之景下,城市之中仍随处可见身无居所和蜗居一隅之人。他们生活环境脏乱,与外界隔绝,且大部分人可能已多次遭到驱逐。最近,仰光省首席部长宣布将驱逐45万非法住区居民,却并未提供替代住房方案。过去几十年,我们在亚洲见到过同样不平衡的城市发展案例,这些城市在发展中强调投资、基础设施和经济增长,却不曾考虑社会和民众。

但是,让我们想象另外一种情况。坦德宾镇的小型社区住房项目不是孤例,而是可以在全市复制的模型,即便是最贫困的身无居所之人,也能依托经济发展带来的机会,积极自信地加入到自己所在社区的住房开发和城市的社会经济发展之中。这样一来,仰光就可以和世界其他城市一样成为机会和分享发展之地,人人都可以过上体面、平等、有创意和有尊严的生活。居民能够以市民身份积极参与城市发展,分担市民责任。这是多么富有活力和多样性的过程!

人居三全球发展议程将关注对象锁定为城市,这实在令人鼓舞。这对亚洲尤其具有重大意义,因为亚洲许多国家仍然推行着高度集中、官僚的国家政府体系,还在实行陈旧的等级制度和繁缛的规章制度。这种国家结构无法顺应瞬息万变的国内形势,从而导致问题不断累积。尽管在国家层面寻求创新用处不大,但在我们大部分人居住的城市,可改变的空间很大。

这并不意味着城市便是完美的,城市也可能存在权力集中和官僚化现象。在亚洲,多数城市推行的西式政治和选举制度长期以来由承包商、有权势的家族和特殊利益群体所操纵,他们已经将买卖和巩固权力发展为了一门学问,主要目的便是维护自己的利益。这种政治体系下出台的政策和方案让某些人致富,却让一些城市面临各种问题,出现经济停滞的状况。更糟糕的是,在全球强调经济发展的背景下,城市竞相争取投资,使城市受到了市场力量的左右。有人说,自上而下的投资可以创造机会,让底层的民众受益,从而促进共同繁荣和民主。然而,当这种投资真正开放时,带来的发展过程不是包容性的,而是分裂式的,产生的赢家很少,而败者居多,共同繁荣也几无踪迹可寻。强调自由市场的经济发展模式加快了中产阶级化进程,加速了对外来人员的驱逐,使人们生活的各个方面出现商业化,让人们互相疏远,让城市愈加不平等。

不过,尽管存在这些问题,城市依然是我们最大的希望,因为在城市社区,管理者与被管理者距离更近。一些城市已经建立了更加灵敏的体系,能够实时响应真实的变化。然而,我们必须承认,这样的变化太大、太快,任何人都很难独自计划或管理。我们需要更具创造力的变化管理体系,需要协调性更优、包容性更佳、兼容性更强、灵敏度更高的变化管理体系。传统的“垂直式”城市管理体系需要进行重大改变,变得更加“横向”化,这样城市才能由民众和社区来共同管理。

如果城市是新全球发展议程的目标,那么民众必然是行为的主体。市民必须被视为城市发展中有能力、有感知力的参与者。要让城市发展进程可持续,民众就必须突破被动接受、安于作为选民或民意调查对象的角色,而要积极参与,成为城市管理的推动者,为城市管理奉献创意、能力和经济力量,更要为城市的历史、文化、社会体系和互联互通关系做出重要贡献。

为了鼓励建设更具现实意义、更有参与度的城市发展体系,我们可以开发新型平台或委员会,将城市层面的主要利益攸关方和社区联合起来,让他们参与讨论和规划。这种平台将为不同人口群体、部门和机构的代表创造空间,让他们投身于城市发展的不同领域,讨论更广泛的议题。这些背景不同的人可以互相交流,探讨城市发展的方方面面,共议推动城市向前发展的方略,而非仅仅依靠少数推选出来的官员。这种简易的方法可以鼓励更多的民众和群体参与城市管理,探索不同的可能性、不同的想法和合作方式,也可以让过程更加充满活力和代表性。

要想创建更平衡、参与度更高的城市结构,住房开发是最有力的工具之一。住房是社区构成的单位,是城市的基础。住房话题关系着每个人,影响着城市发展的关键要素,包括土地、基础设施、法规、金融、参与及管理。住房可以满足我们对居所、安全和社会互动的基本需求。

对贫困人群来说更是如此。在非正规住区,贫困人群集体满足自我需求的关键便是相互依存。住房开发,其实就是人们了解各自所处群体的境况,然后在共同生活的地方规划、建造房屋,决定以何种样式呈现房屋外观和社会形态。在此过程中,不仅房屋得以搭建,新的社区也创建出来,人们能够共同生活其中,互相扶持、互相照顾。同时,住房开发也能为形成一种更加以人为本的城市社会结构打下根基。在这种由人主导、自下而上的公共生活体系的创建过程中,住房开发发挥着重要的介入作用。

过去,属于同一宗教或少数民族的团体、氏族或相同职业的人可能会生活在一起。如今,亚洲仍然存在着这种社区结构,以低收入者住区为主。有时,此类社区以寺庙或清真寺、市场或工厂、或山河这样的地理标志为中心。我们应尽可能想办法巩固并强化现有的社区结构。然而,现代社会新面貌纷呈,所以运用创新思维设计可供人们共同居住的新体系同样重要。住房是创建这些新形式社区并赋予其生命的重要方式,可以将大城市发展的参与权归还给人们,确保居民共同生活在健康、安全和友善的社区之中。

住房开发必须在全市范围内推行。社区改造和住房开发亟待成为城市发展议程的先导及核心部分。而且,只有将目标覆盖到全市范围,才能推动政治和结构体系上的改变,因为政治和结构体系上的缺陷往往会滋生城市的贫困、贫民窟、驱逐和社会孤立问题。零散社区的试点改造项目和部分的介入计划不足以带来大规模的结构变化。若想产生结构变化,首先应放眼全市范围,收集关于城市结构和社区网络建设的信息。其次,应借助大众的力量,发起积极的民众运动,依靠城市储蓄和社区基金打造社区的财务实力,并建立起与其他财务资源的联系。应建立合作关系,将主要利益攸关方联合起来,达成对城市境况的共识,以制定共同的发展方向。在全市范围内推行住房开发可以形成新的改变势头,促成居民和其他利益攸关方关系的调整以及合作关系的建立。

对全球社区来说,采取一种更加大胆的方式至关重要。我们与亚洲住房权利联盟在215个亚洲城市启动了市级范围改造项目,每座城市投入的初始资金仅为4万至6.5万美元。结果表明,在全市范围内解决贫困人口的住房问题并非不可能。这种改变并不一定需要大量资金,但确实需要正确的方法,需要释放人们的能量,与各自城市的发展伙伴一起推动改变的发生。

财务是关键。灵活的财务体系非常重要。然而,当前的体系是僵化的、自上而下式的,由市场驱动,以获利为目的,不能服务于贫困人群的利益。如果可以在城市和国家层面重新设计财务体系,使之更加灵活,让不同的群体能够发起不同的社会倡议,那么新的创新行动就可以进行。如果设计财务体系时充分考虑社会目标,那么,城市管理者及居民就都能获得必要的自由和权力,开发出更具创意、覆盖全市的城市解决方案。

这种新型的参与式城市发展进程,可能是渐进而友好的。然而,如果不进行结构性改革,世界上一切崇高的发展目标和可持续发展目标都没有意义,改变也无从产生。对全球社区来说,承认城市需做出必要的改变,并全力支持新想法和新方法的探索,是非常关键的。