新城市议程的城市空间发展规划路线图:有形、可管理、可衡量

人居署图片

2015年,大会通过了包含17个可持续发展目标的2030年可持续发展议程。该议程在许多方面为即将于2016年10月17日至20日在厄瓜多尔基多召开的联合国住房和城市可持续发展大会(人居三)奠定基调。对人居三而言,所有可持续发展目标都非常重要,其中“目标11:建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”及其七个相关具体目标尤为重要,因为目标11包含了建设可持续城市和地区的几点支柱内容,如住房、交通、规划、文化和环境遗产、减少灾害风险、环境影响和公共空间。

各国政府将在基多通过新近拟定的《新城市议程》草案,重申会员国对目标11所有内容的支持。作为成果文件的两个组成部分,《为所有人建设可持续城市和人类住区基多宣言》和《新城市议程基多行动计划》清晰地阐明了三大优先事项,为实现目标11和其他可持续发展目标关于城市方面的具体目标建立框架,并将在未来几十年内促进实现可持续城市化。这三大优先事项是:建立支持性的治理结构;开发并维持21世纪城市空间发展的规划和治理;和建立健康的融资机制。

倡议通过同步、协同行动推进这些优先事项的同时,新城市议程在城市规划方面的建议为公共和私人决策者提供了一份明确的路线图,使他们可以根据各自的具体环境制定方案。决策者参考的总则是2015年4月联合国人类住区规划署(人居署)理事会通过的《城市与区域规划国际准则》。该准则在不同的层面为建立规划功能提供指导:国家层面(如连接并平衡城镇体系)、大都会层面(如区域经济发展、城乡联系和生态系统保护)、市政层面(如全市公共空间系统的设计和保护、基本设施投资、整体街区布局和连通性)以及社区层面(如社区具体设计和当地城市公共品管理)。

该议程的其他条款提出了关于城市和地区结构和形式的几个概念。其中一条呼吁“实施综合、多中心和均衡的地域政策和规划。”会员国认识到,如果大都市地区的住宅区规模和功能各不相同,则可为人们的生活安排提供一系列选择;有助于形成促进高效、协同活动的规模经济,同时避免许多地区由于交通堵塞和人口密度过大而导致的不经济;可以保护有价值的农地和生态系统服务,并消除在洪泛平原和陡坡等易受灾害地区建造住区。新城市议程引入“综合”的概念,其内涵是指在城市地区建立并协调交通、供水和卫生、住房、开放空间和社区服务等互补性内部系统。这将提升城镇和农村内部系统或类似外部系统的功能,确保城乡物品交互(如向城市输送食物)和服务交互(如农村地区的医疗)的高度协调,从而满足各自的需求。

作为一次住房与可持续发展会议的成果,《新城市议程》自然以住房作为中心事项。《新城市议程》特别提及联合国早期协议,特别是1948年《人权宣言》中规定的适当生活水准权所含适当住房权。该议程的一个基本承诺是促进有保障的土地保有权,呼吁提供基本服务。该议程也明确表示有必要建设混合收入社区,同时努力确保负担得起的住房的供应和应对无家可归问题、连接公共交通、为脆弱群体(老年居民、妇女和残疾人)提供住所以及公平对待难民。

除了促进城市和地区的功能化,城市规划乃至可持续城市发展的一个主要目标是减少或防止无序扩张。在地球表面,城市面积大约只占2%,通常分布在水体和肥沃的耕地附近,以满足大量城市人口对食物和水的需求。随着人口的增长,城市会以一种零散而失控的方式向周边扩张,以致破坏农业、威胁生物多样性并削弱生态系统服务。作为预防措施,新城市议程呼吁建设计划性城市扩展区,来管理城市空间发展并为不断增长的城市居民提供住所,无论他们是农村移民还是第二代贫民窟居民。城市扩展区是通过大道、交通和水利系统与现有城市相连接的周边大片空置土地。其布局特点是预留和保护充足的土地用来建设服务性街道网络、基础社区设施(如学校、诊所)和开放娱乐空间;其余可用土地则用来自建住房。很自然,贫民窟改造方案与城市扩展区方案是伴随而至的。新城市议程就交通、供水、下水道和电力、教育和健康的安排提出了建议。实施城市扩展区/贫民窟改造政策,需要依靠当局提供法律框架的支持,如通过行使征用权和监管安排来保护公共空间。此外,该议程还呼吁加强一系列融资能力。

会员国认识到有必要将土地使用效率指标,即土地消耗率与人口增长率的比率,作为可持续发展目标的一项衡量指标,以控制无序扩张。这个指标可以与人均土地消耗一样用来监测、控制发展的方向和质量。幸运的是,遥感技术的发展及相关人口结构模型使城市管理者可以经济、高效地运用这些衡量指标。人居三将发布两个例子:一是人居署、林肯土地政策研究院和纽约大学斯特恩城市化项目共同绘制了200座城市及其扩展过程的图像;二是欧洲联盟委员会联合研究中心的全球人类居住层对全球建成区提供了概览,并与哥伦比亚大学的人口网格相结合。这些工具正在促进城市发展的科学性。

此外,人居三还将宣布基于城市扩展区/贫民窟改造的另一项令人兴奋的倡议:城市繁荣奖/复兴区。这一倡议设想使用循环经济技术,连接城市扩展区与现有住区。它是一个由美国国务院和美国可再生能源实验室、世界资源研究所、宾夕法尼亚大学设计与工程系/学院、德克萨斯州农工大学、密苏里科技大学等合作伙伴发起的多方联盟倡议,旨在鼓励分散式闭环空间规划和提供周边城镇服务的模式,促进用可再生能源替换化石能源;从废水中提取新水、沼气和肥料;以几乎不会产生废弃物的模式,用可循环材料生产食物和生物燃料。在每个复兴区,人们只需步行或骑自行车就可到达提供社区娱乐与循环和卫生服务的绿色空间,也可以到达购买新鲜食物、二手货、生物燃料和安全饮用水的场所。复兴区位于现有非正规住区的外缘,是与相邻的城市扩展区连接的桥梁。

新城市议程的其余规划考量与目标11相契合。除了住房、交通和规划条款,该议程还包含:利用并保护文化和自然遗产;开发有意义的决策参与平台;促进减少灾害风险;提高有益于环境的废物管理;和提供公众可进入的开放和绿色空间等倡议。

最终,新城市议程的突破性成就并不在于通过促进目标11实现自身的目标,而是成为加强目标11关于可持续城市发展原则的途径,这些原则包括不让任何人掉队;消除贫困;利用城市化的集聚效应造就繁荣;以有形、可管理、可衡量的方式促进环境的可持续性。因此,该议程为建设规划良好的城市和地区提供有力的依据。除此之外,该议程提供了具体的细节,如在有效土地使用和建筑规范的支持下实现多系统的良好运转以及公平的财政政策,为寻求采取行动的会员国提供实践性的指导。

虽然《新城市议程》是由会员国制定的文件,关注国家政府在促进住房和可持续城市发展中的作用,但同样强调广泛非政府利益攸关方参与议程实施的必要性。幸运的是,该议程在几个方面做了重要鼓励。它强调了制定国家城市政策与赋权地方和次国家当局承担管辖区内责任的重要性,也认可了让利益攸关方参与其中的重要性,包括那些由传统主要群体组织的利益攸关方,并进一步关注到在人居三筹备过程中产生的其他创新性平台的重要性。虽然在《新城市议程》中并没有提及,但公共信息源中都有详细的记录,包括会议决议和报告、学术期刊和《城市视野》、《下一个城市》、《今日城市》等新闻报道所载的联合国官方记录。这些创新包括:利用专家驱动的政策制定小组和地方与区域政府全球工作队;形成人居三合作伙伴大会;缔造11个地区和主题会议;和设立正式利益攸关方听证会。

该议程强调,在城市和地域规划、政策制定中需要循证和实践性的指导、创新以及科学与政策的强大对接。该议程还支持建立可分享和交换信息、知识和技能的制度化机制,强调能力建设的相关需求。此外,该议程呼吁人居署成为联合国机构间协作的协调中心,以认可该议程与可持续发展、减少灾害风险和气候变化等其他倡议之间的联系。值得注意的是,该议程要求对人居署进行评估,以确认是否需要修改其关于议程的工作授权,使其有效地承担这些责任。该议程还坚持在现有的世界城市论坛等平台上搭建后人居三架构,并要求大会每四年报告一次所取得的进展。

总而言之,对于可持续城市发展及其实现方式,《新城市议程》概述了三个关键优先事项:治理、规划和融资。它对每个话题都提供了充分的实质性指导,特别是规划方面,但这些指导都不是规定性的。它考虑到了议程的实施需要建立政府和多利益攸关方间的联盟,认识到通过循证和实用知识的创造和传播来更新并扩大城市科学性的必要性。这份24页的文件充满了实质性内容。现在,会员国应为实施本路线图创造有利环境。虽然建议的变革要花一些时间来实施,但对生活在世界各个城市和地区的人们来说,保持对关键因素的关注将增加实现重大进步的可能性。