为人道主义紧急状况协调筹资

用于满足世界人道主义需求的资金即将用罄,已经是一个众人皆知的秘密了。幸好,我们正在面对并已经开始着手解决这个不容忽视的问题。为此,我们要感谢联合国秘书长潘基文先生,因为他做出了成立人道主义筹资问题高级别小组的决定,专门解决人道主义行动资金短缺的难题。

那么,我们这个九人小组究竟有何发现?答案是:或许,人道主义行动资金短缺从来就不是秘密。几十年来,人道主义筹资进程始终一波三折,政治风向和公众情绪变幻无常,乃至众多原本与筹资毫无关系的因素,都在影响着唯有依靠善意才能勉强度日的1.25亿男女和儿童的命运。可是,在很长一段时间里,我们都矢口否认这种情况的存在。

我们耗时数月,与数百位分别供职于全球人道主义系统及援助行业的人员进行了交流,却发现他们并未就如何定义这样一个复杂的援助体系达成共识。在这一交流过程中,他们最常提及的是对现状的无奈,以及殷切希望早日寻找到可持续筹资模式。

我们首先遇到的一个难题是无法确定资金缺口的确切规模。这个事实震惊了所有组员,包括经济学家和融资人。捐助者对我们抱有深深的疑虑,认为人道主义组织为了填补资金缺口,多年来不断夸大所需资金的数额。事实上,人道主义组织深知他们呼吁筹资的目标无法完全实现,例如,如果呼吁筹集1亿美元,但通常最终只能筹到6000万美元。因此,无论我们在任何时候、从任何渠道获得可以完整反映筹资链的可靠数据,包括捐助者以及急需食物、水和住所等基本生存需求的受助者,我们都要面对关于数据透明度的怀疑。

因此,我们根据全球公认的1.25美元最低每日生活标准,对资金缺口进行了估算。我们得出的结论是:当前需求与每年划拨的财政资源之间的资金缺口达150亿美元。从不同的角度来看,这个数额要么极大、要么极小,也可能属于正常范畴。目前,全球每年用于人道主义援助的资金约为250亿美元,这个数额比15年前高出不止12倍。

全球范围内筹集到的用于人道主义援助的资金一年比一年多,这样的慷慨前所未有。可惜的是,因我们这个时代面临的挑战,全球的慷慨和需求之间的差距却从未如此之大。就上述150亿美元资金缺口而言,我们要知道,目前世界各国国内生产总值总和高达78万亿美元,而用于人道主义援助的资金只是其中的九牛一毛,但在2014年,全球军事开支高达1.7万亿美元。

我们的出发点是一个简单且不争的事实:在这个资源充足的世界里,任何人都不应该因人道主义资金短缺而死亡或丧失尊严。对此,我们要分三个层面解决这个难题:1) 首先要减少需求;2) 寻求新的可靠、长期和可预测的资金流;并3) 让筹集到的每一美元都能发挥最大效用。

我们认为,应对人道主义需求不断增长的最佳办法就是解决根源问题,而这显然要求全球最高级别的政治领导人拥有坚定的决心预防并解决冲突,同时增加对减少灾害风险的投资,这点对最脆弱的社区和国家来说尤其重要。由于发展才是建设复原力的最佳途径,因此,我们最终认为应将全球用于官方发展援助的稀缺资源投向最需要的地方,即局势脆弱的地区。

除了为脆弱国家以及因周边发生冲突或因自然灾害而遭受冲击的国家提供官方发展援助之外,我们还需做出强有力的承诺,对复原力建设进行系统性投资,其中包括建立用于国际层面和平建设和冲突解决的专项基金。我们赞同秘书长设立的审查建设和平架构专家咨询小组的建议,在联合国会员国分摊会费划拨出的核心资金中,拿出用于和平行动部分的1%给联合国建设和平基金。

我们小组首次提议,新增人道主义援助为会员国分摊会费中核心供资的用途之一。我们认为这个提案是可取的,但仍会致力于寻找能够成功解决问题的方案。不幸的是,显然,可能要再过数年甚至数十年的时间,这个提案才会被接受。

回到务实、可行的解决办法上来,我们建议自然灾害风险高的国家成立应急准备基金和减少灾害风险专项预算项目,便于在灾害袭来时开展减少风险活动并接受资助。收容难民的国家应将流离失所的情况纳入本国的发展计划,获得可预测的、充足的国际支持。同时,通过对国际开发协会适用标准重新分级,将有需要的人们而非国家作为衡量对象,从而给予中等收入国家申请补助金和低息贷款的资格。

我们呼吁摒弃年度筹资等短期、追溯性筹资方法,要根据联合分析来制定计划,消除人道主义和发展之间的鸿沟。长期以来,用最善意的说法,发展部门和人道主义部门一直在相互忽视。现在正是弥合这个鸿沟的时机,从而让脆弱群体可以自力更生,人道主义组织的援助能力得到增强,可以在动荡的环境下开展工作,同时,发展组织的筹资眼光会更为长远,开展有经济效益的活动的能力也会得到增强。

人道主义援助资金不足,不仅意味着人民要遭受更多苦难,还会导致全球不稳定情况加剧。救人于水火之中不仅完全符合道义,也符合提供援助的人的利益。如今,不稳定局面的规模巨大,影响已经超越国境,欧洲难民危机就是一个鲜明的例子。因此,人道主义援助已经成了全球性的公益活动,而这需要恰当的筹资模式。在如今互通互联的世界,我们需要超越国界的团结筹资模式。

目前,我们过度依赖占捐助者比例较小的官方发展援助捐助者。虽然他们非常重要,我们也鼓励他们做出更多贡献。但是,相信财富越多责任越大的新捐助者的出现,更让我们受到鼓舞。为人道主义援助做出贡献的国家,如果得到恰当的表扬和认可,也会更慷慨地响应。对于所有国家对人道主义行动做出的全部贡献,我们需要更好地加以反映。

除了借助各国政府的力量,人道主义部门还必须充分利用企业,发挥其关键技能和能力的作用。虽然目前企业在人道主义活动中的影响还不明显,但实际上拥有一定的创造力和能力,能为风险管理提供新的解决方案、支持提供援助、创造就业机会,并建立透明度和问责制等现代化制度。企业让员工参与人道主义行动,也能起到鼓舞人心的作用。我们还需要鼓励企业为提供生死攸关的援助贡献相关的技能和能力,包括保险和电子货币,也包括物流和电子通讯。

我们认为,现在就是对人道主义行动进行创新性投资从而促进社会实现长期进步的时机。由于绝大多数受冲突影响的人群都来自穆斯林国家,我们感觉伊斯兰社会的融资尤其重要。针对交易量较大的企业发放社会影响债券和小额征税具有巨大的潜力。我们正持续努力引导社会影响债券等伊斯兰社会的融资工具有效并高效地满足人道主义需求。伊斯兰社会的融资发挥作用的潜力是肯定存在的。

本文开篇提到,在工作过程中,我们注意到一种广泛的共识,即要开辟筹资新渠道并更有效地利用援助资金,对人道主义援助提供制度实施变革是十分必要的,对此我们也表示赞同。这是因为提高效率可以筹集到更多的资金,从而会产生良性循环。因此,我们号召捐助者和执行组织一同参与“大交换”。这项工作目前仍在推进之中,我们希望并期待这项工作能在2016年5月伊斯坦布尔举行的第一届世界人道主义首脑会议上正式启动。

“大交换”有什么好处呢?捐助者不再仅能增加捐款金额,还可以通过增强灵活性,提高捐助的效用,援助组织也会相应提高自身的透明度和成本意识。“大交换”的内容包括在适当的情况下提供更多的现金援助,并认可地方、国家和国际执行组织提供服务的相对优势。

我们希望捐助者更多地资助多年期筹资项目,减少专款捐款,因为灵活的筹资是人道主义行动的命脉。捐助者应简化并协调好他们的报告要求,让援助工作者有更多的时间开展生死攸关的援助活动。执行组织也亟需提升透明度,使任何人都能够跟踪资金从捐助者到受助者的动向。建立这样一个开放、透明度高的全球数据平台,可以帮助减少交易成本,提高有效性。

通过诸如在叙利亚北部开展的和2015年尼泊尔地震后开展的联合需求评估,捐助者会提升对人道主义组织的信任。由于数字技术的运用,现在我们能真正实现透明度,这项技术也应推广给接受援助的社区使用。人道主义组织可以通过听取服务对象的意见,不断学习,加以改进。

在研究过程中,我们看见太多机构间竞争的迹象。纷乱的竞争带来的效率低下,浪费了许多精力和资源。如果我们希望打造一个协同高效的筹资模式,就需要政府捐助者以及援助组织就“大交换”达成一致。这样,他们就会更清晰表达共同的承诺,致力于实现更崇高的利益。

能否成功开展必要的变革以填补人道主义援助资金缺口,取决于推行此类变革的决心是否坚定。我们小组很荣幸能为秘书长工作。我们希望能尽自己的绵薄之力,努力将这些方案变成现实。