南方国家城市地区人道主义行动的范围和限制

世界全球化、城市化进程十分迅速,人类及其生存环境面临着诸多复杂的挑战。这些进程既给当前和今后的人道主义行动带来了威胁,也为之创造了机遇。南方国家正经历前所未有的变化,城市增速创下历史新高,但人道主义行动不应受制于这种变化,而应在未来引领方案创新,重新思考与设计公正和可持续的人类住区。

首届世界人道主义首脑会议将于2016年5月在伊斯坦布尔举行。会议日期渐近,世界在紧急寻求制订人道主义行动议程,以期应对与城市化相关的诸多脆弱性。目前,全球近一半人口(约35亿人)在城市居住,预计到2050年该比例将增至70%。因为增长最快的城市大部分位于南方国家,考虑到自然灾害及人为活动会大规模制造脆弱性,在经济日益全球化、社会日渐网络化的背景下,城市地区的未来具有更加重要的意义。

未来,城市需要应对危机的解决方案,城市危机的规模和影响空前显著,很可能对人道主义组织和发展中社区乃至城市规划者和城市居民构成严峻的挑战。我们应如何利用城市现行的机构、管理和结构机制,在防灾和应灾框架中最好地解决日渐严重的脆弱性?我们采取什么行动可以预防城市灾害重现?我们通过什么样的创新解决方案、新社会运动和政治联盟,可以最好地应对和解决层出不穷的问题?

近年来发生的一些自然灾害,例如地震、海啸以及因气候变化引起的洪涝和干旱,使得非洲、亚洲、大洋洲和南美洲许多沿海城市居民的居住条件不断恶化。我们可以从中吸取什么应对灾害的经验教训?

城市化是人类加速流动、寻求更好机会的产物,但城市生活可能会受到气候变化、治理不善和暴力影响的威胁。治理不善和暴力常常随大规模冲突产生。冷战结束以来,世界经历了新形式的冲突,不仅涉及国家行为体,也涉及非国家行为体。这些冲突针对最脆弱的平民,使城市沦为避难区或交战区。这些“新型”战争影响巨大,班吉、贝鲁特、戈马、迈杜古里、摩加迪沙、孟买、内罗毕和的黎波里等城市均受到过城市恐怖袭击等一些最为严重的影响,这些城市同时还收容着从战争蹂躏的内地和周边国家不断流入的难民及境内流离失所者。城市的破坏和冲突后重建,造成居民流离失所及大规模跨境移徙,考验着人类的生存、应对能力、创造力及其自身的极限。

据最近的调查显示,2014年,有3500多万民众因暴力冲突而在国内流离失所,同时有同等数量的民众赴国外寻求避难。许多难民和境内流离失所者滞留在城市地区的难民营和流离失所者安置营,部分受到了计划不周、过度拥挤以及社会服务、生活便利设施和就业机会缺失带来的不利影响。巴格达、大马士革、戈马、朱巴、金沙萨和迈杜古里等城市的状况均是如此。

南方国家的城市化还伴随着严重的不平等、犯罪、失业和贫困,导致大量民众边缘化,社会高度不和谐、政局极其不稳。在南方国家城市危机日益增长的情况下,人道主义行动面临的挑战非常广泛。秘书长潘基文对世界人道主义首脑会议发表的报告《同一个人类:共同责任》中指出,“迅速、无规划的城市化加上自然灾害、大流行病和空中轰炸,让更多的人遭遇风险。”1

迈向人道主义行动议程:城市化与公平发展

南方国家目前的城市危机可归结为“无发展的城市化”。要借助人道主义行动打破该地区目前的僵局,需首先了解几十年来失败和错误的城市发展规划。在许多情况下,城市增长的速度超过了规划能力建设的速度,有时甚至使城市规划不堪负重。其结果是,政府部门无力应对城市人口爆炸,而城市居民则面临日益加剧的压力和日益增多的不可预知的灾害。

要实现变革议程,人道主义行动就应建立在承认公民享有平等权利的基础之上。战胜目前的城市危机需要创新想法,需要缩小城市化及公平发展在理论和实践之间的差距,也需要与地方和国家层面的城市规划者、地区和全球范围内的行动者合作。此外,必须采取参与式的国家发展规划,将城市化作为规划的主流,这样才能奠定新的基础。

许多人呼吁,旨在应对城市自然及人为灾害和危机的预防性计划,需采用跨学科的综合方案,为此必须整合各国的努力,在全世界范围内建立社会经济保障,以消除不平等、贫困、腐败、青年失业和青年边缘化,以及引起城市危机的其它脆弱性。

为了实现另一种未来,我们需要行动起来,在南方国家创建或重建更平等、安全和宜居的城市环境,我们也需要确保人们能平等地获得及时到位的卫生设施、充足和可持续的住房、干净的水、良好的教育、医疗保健和安全保障,要采取一种新的全球激励机制,替代虚夸的、短期的、专家政治式的且往往是精英主义和排外的所谓“解决方案”。过去一个世纪的经验教训表明,人的权利是南方国家城市发展的根本问题。我们的行动需体现我们对真正关键的问题有了新的认识,那就是人类生存和人类文明的未来,而采取这些行动时,我们应采用综合性的、人性化的方式。世界正处于关键时刻,世界城市的现在和未来最终都将取决于南方国家的成果。为人道主义行动设计一套以人为本的新方案的时刻已经到来。

注释

1秘书长对世界人道主义首脑会议的报告《同一个人类:共同责任》,2016-02-02(A/70/709号,第3段)。