改善非洲国家非政府组织和国际非政府组织之间的伙伴关系

十五年前,当我刚刚涉足人道主义领域时,我认为《国际红十字和红新月运动及从事救灾援助的非政府组织行为准则》的第6条就是现场实践的规范:“我们应该努力增强当地的灾害应对能力……只要条件允许,我们就将通过作为合作伙伴的当地非政府人道机构1来规划和执行行动……”。随后,1996年的环球项目、2003年的《良好人道主义捐助做法原则》和2007年的《伙伴关系原则》也强调了与地方行为体之间的互补互助关系。

在科特迪瓦、刚果民主共和国、马里、尼日尔、塞内加尔和塞拉利昂,我看见许多地方和国际合作伙伴愉快合作的良好范例。但我也发现许多地方和国家非政府组织的工作人员对与国际机构的合作伙伴关系的质量不满意。其中,资源分配是关切的主要问题。

2013年,我在参加塔夫茨大学开设的业内人士和专家课程期间,采访了与国际组织有十几年合作经验的三个西非非政府组织的负责人。三位负责人都坚称,因为担心被超越,他们合作过的国际组织都不大允许或不大愿意支持他们取得长足发展。虽然这几位负责人也承认他们有不足之处,但他们仍指出存在权力不平衡的情况,并列举了几个具体例子。

科特迪瓦某非政府组织的负责人讲述了一段艰难的合作经历。“我们曾与某国际非政府组织合作实施一个联合国机构的食物分配项目,”他说。“次年,我们直接向该联合国机构申请这个项目。而那个国际非政府组织说应该由他们负责该项目,并直接与位于日内瓦的联合国机构沟通。后来,他们拿到了项目,却无法切实执行,因此又把该项目分包给我们。这不是合作伙伴关系,而是滥用权力和剥削。我们干活,他们拿钱。”

在谈及他们受到歧视的原因时,地方非政府组织强调,资源不足、信息获取受限、程序复杂、地方和国家非政府组织工资和杂费预算过低以及地方和国家非政府组织无权留用工作人员等,都是造成歧视的因素。一位受访者总结了其他受访者的隐含观点说:“活跃的当地非政府组织是有能力的,但这个系统似乎不愿意给予地方组织应得的地位。”

这些情况与我在管理非政府组织和人道主义改革项目第一、二阶段2三年期间的见闻基本一致。该项目在科特迪瓦、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、巴基斯坦和津巴布韦执行,旨在加强地方、国家和国际人道主义非政府组织对人道主义改革政策和实践的作用。

在过去三年中,我担任国际志愿机构理事会在中西非的区域代表。国际志愿机构理事会是各大洲非政府组织的联盟。

小部分与国际行为体合作的地方和国家非政府组织已经获得了参与组群、集合筹资和人道主义国家工作队的一些权利,但是绝大部分还是无法参与人道主义决策和协调。在我工作的地区,仅有三个国家非政府组织参与了人道主义国家工作队。虽然少有地方或国家非政府组织直接从捐助者那儿获得了资金,但在有集合资金的中非共和国和刚果民主共和国,情况相对较好。即使如此,这些非政府组织执行现场项目的质量、创造力、直接影响和可持续性一直给我留下深刻的印象。

最近,我特别注意到非洲救助和援助组织所采取的干预模式。非洲救助和援助组织是科特迪瓦专门保护儿童、妇女和流离失所者的非政府组织,正在中非共和国、科特迪瓦和尼日尔执行项目。该组织秉承所有国际人道主义标准,开发了有独创性的干预模式,包括基于传统酋邦和学术研究制订冲突解决机制的社会融合项目。

另一个地方非政府组织强调了对科特迪瓦东部可持续干预的关切。该组织最初执行迪埃奎任务中一个管理境内流离失所者的卫生项目。后来,由于没有外部资金,它便组织返乡青年加入卫生工作队。这些工作队继而以私人名义清洁各自的社区,居民给予少量的报酬,因此该组织的活动得以开展。

要让非洲本地的非政府组织在人道主义决策中占有一席之地,我认为有效和有原则的地方、国家和区域非政府组织应该改变缺乏问责制和项目执行能力的公众形象,应该确保整体的名誉不会被某些不可靠或软弱的国家非政府组织损害。它们也需更好地宣传各自的成功案例、影响力和附加值,沟通对复杂政治和文化环境的认识与理解,以及强调各自运行中的成本效益和长远思考。

另外,我认为地方和国家非政府组织要确保更好的合作伙伴关系,还需向受影响民众宣传他们实施问责制的具体方式。与我保持着经常联系的很多非政府组织的工作人员认为,由于他们与社区存在直接关联,以及长期关注项目面向的受影响民众的真正认同感,他们的问责制比国际非政府组织更完善,但缺乏合适的语言来描述他们的方式。对国家非政府组织来说,清晰阐明并正式描述他们的方式、框架和组织进程非常重要,因为问责制可以创造公平的竞争环境。

我在科特迪瓦主持过一个问责制培训,参加培训的某地方组织从中获益匪浅,培训结束几个月后,该组织的负责人写信给我交流了后续信息。该负责人解释说,他们经常听取与他们一起工作的妇女的意见,并要求她们对项目建议书提供反馈意见,然后他们据此调整活动。经过培训,在与长期合作的国际非政府组织救助儿童会的沟通中,他们很注重这方面,并要求救助儿童会帮助他们加强组织机制建设。最终,救助儿童会将该地方组织的预算调高了一倍。

筹资是个大难题,除非地方和国家非政府组织能找到其他筹资来源,否则很难与拥有更多资金的捐助者或合作伙伴平起平坐。乐施会的研究表明,从2007年到2013年期间,每年只有不到2%的人道主义援助资金直接划拨给地方和国家行为体。3虽然有许多鼓舞人心的倡议,如《变革宪章》或“大交换”,但这一比例也不会即刻上升。除了倡议,还有其他举措,如在非洲联盟的支持下,由非洲医生组织、非洲救助和援助组织以及非洲人道主义行动构成的非洲非政府组织联盟在中非共和国成立,致力于共同募集资金。其他潜在模式包括:开展现金筹资的科特迪瓦塞勒姆国际妇女组织;致力于增强尼日利亚非政府组织能力的尼日利亚丹格特基金会;通过民间社会引导资金援助回返者的乍得政府;通过以社区组织传递资金的散居国外者运动。

我努力促成本区域国家非政府组织的合作,但发现有几个国家会为了获得关注、资金和工作人员而发生内斗,而当中立的外部调解者离开后,联盟马上就解散,因为各组织之间几乎不信任彼此。国家非政府组织必须建立强大、可信和有行动力的联盟,同时加强各自的行动能力并与志同道合的组织结为盟友。联盟的组成可能非常多样化,包括个人、信仰组织、国际非政府组织、政府、捐助机构、学术界以及期望降低联合国干预的高额管理成本并增强低成本、有效力的南方合作伙伴的权能的联合国机构工作人员。南方非政府组织全球网络将于2016年5月正式运行,该网络由20个国际非政府组织和联盟组成,致力于通过《变革宪章》改变工作方式,使南方国家的国家行为体在人道主义应急上发挥主要作用。对于乐施会和国际关怀协会等强调改变现有的系统的国际非政府组织,这些国家行为体也是它们潜在的盟友。

认识到单个行为体无法独立应对庞大的人道主义需求,世界人道主义首脑会议之前为期三年的协商进程为2.3万多名强烈要求本地化准备和响应的人提供了发表意见的机会,也为所有行为体的讨论和承诺提供了很好的平台。世界人道主义首脑会议将于2016年5月在伊斯坦布尔召开。虽然该会议不太可能改变现有的运行机制,但可以肯定的是,它提供了透明的讨论机会,可能会使合作伙伴关系更加牢固。

在首脑会议期间以及更远的将来,加强非洲国家非政府组织和国际非政府组织之间的联系需要很高的透明度和诚信;尊重各自的贡献;认可相对优势和使命;通过加大对受危机影响民众的援助实现互惠,以便创造合作而非竞争的环境,从而取得更大的收获;且所有行为体要有自省、放弃权力或资源的勇气和意愿。

最后,我想起了去年在达喀尔主持的一场会议,会议就联合国机构的工作人员和非政府组织合作伙伴之间的合作伙伴关系进行了讨论。正在双方就合作伙伴关系中存在的问题争论不休时,一位代表受影响民众出席大会的年轻女士的发言使双方哑口无言。这位名叫伊冯娜的女士说:“你们不清楚这样无休止的争论对我们有什么影响。我们难民不关心具体是哪个组织提供的援助……我们唯一关心的是能得到合理的援助。”

此文章不代表国际志愿机构理事会或其成员机构的观点。

注释

1.非政府人道机构。

2.国际志愿机构理事会.《非政府组织和人道主义改革项目阶段二——从人道主义改革到改革议程:非政府组织的声音》.综合报告.日内瓦,2011年11月至2013年4月.http://tinyurl.com/zkf2vu9.

3.塔拉•金格里奇 (Tara R. Gingerich) 和马克•科恩 (Marc J. Cohen).《改变人道主义系统:通过加强当地能力并将领导力转交给地方行为体以拯救生命和生计》.乐施会研究报告.牛津,英国,国际乐施会,2015.http://tinyurl.com/htsh76i.