自然灾害后的经济恢复

我知道,自然灾害会夺走生命、破坏人们的生活。2004年的印度洋海啸就毁了我的生活。

自然灾害还破坏社区乃至整个国家。地震、海啸、飓风和洪水等突发灾难性灾害会造成毁灭性的影响,干旱等缓发性灾害则会造成长期持续性的破坏。

仅近几年的自然灾害就造成了数量惊人的人员伤亡。2004年的印度洋海啸席卷数国,约有25万人丧生;2010年的海地地震约造成14万人殒命;2008年的纳尔吉斯气旋侵袭缅甸,吞噬了12万条生命;2005年的巴基斯坦克什米尔地震和2008年的中国汶川地震分别夺走了超过8.5万条生命;2011年的日本地震引发海啸,导致1.8万人死亡。2010年至2012年间,极端干旱导致索马里境内23万人死亡。每一条陨落的生命都弥足珍贵,他们都是复杂、独特、有人性的个体,而人们往往因关注死亡数字而忽视了这一点。

这些灾难的影响范围广泛,导致灾后应对和恢复工作变得极其困难。幸存者遭受丧亲之痛,原有生活不再;受影响社区一片狼藉、生计艰难。国家和政府面临着恢复和重建被摧毁的经济和社会资产这一艰巨任务。

但是,我们必须清晰认识灾后经济发展将遇到的挑战。从全球范围来看,未来我们受到这些自然灾害事件影响的几率很可能增加。根据预测,气候变化将增加极端天气事件的严重性。除此之外,随着人们移徙到防灾手段不足的城市,或是移徙至特别容易发生自然灾害的地理区域,如洪泛平原或陡峭的山坡地带,生活在灾害易发环境下的人数只会越来越多。

灾害导致的经济损失

自然灾害对较贫困国家造成的影响比对较富裕国家造成的影响更大、更有破坏性。尽管国家不论贫富都受到自然灾害的威胁,但在过去的40年中,330万人在自然灾害中丧生,其中绝大部分发生在贫困国家。例如,2010年发生在海地的7.0级地震导致约14万人死亡和造成毁灭性的经济损失,而同年发生的智利9.1级地震只造成500人遇难,并且对国民经济的负面影响也相对小。

自然灾害会造成各个方面的经济损失。住房、学校、工厂和设备等资本资产以及包括道路、堤坝和桥梁在内的基础设施都会遭到破坏。由于人员伤亡、技术工人流失以及因教育基础设施遭到破坏而中断的学校教育,人力资本也会损耗。国家的自然资源也可能受到自然灾害影响,比如飓风摧毁森林、飓风和干旱降低土壤肥力。自然灾害的频发会迫使受灾个人和社区采取“适应性行为”,从而引发更大的经济损失。例如,在易遭旱灾地区,农民因害怕血本无归,很可能减少提升土地生产力的投资。

贫困人口受影响尤为严重

贫困人口受自然灾害影响最为严重,一般而言,收入最低的人群中死亡率也最高,因为他们更有可能生活在灾害易发地带或摇摇欲坠的住房中。2008年,纳尔吉斯气旋袭击缅甸伊洛瓦底江三角洲时,一半家庭的房屋被大风和洪水彻底摧毁。在2010年的海地地震中,生活在太子港的城市贫民死亡率最高,因为他们的住房简陋且极其拥挤。

贫困人口遭受的经济资产损失也较为严重。自然灾害摧毁农场、工厂和设备,杀死牲畜,很多家庭迫于无奈,不得不变卖资产以维持基本生活需要,比如干旱地区的农村家庭经常卖牛来购买食物。由于在自然灾害侵袭后,贫困人口很难重置这些提供收入的资产,他们很可能陷入长期的“贫困陷阱”,要摆脱这一陷阱十分困难。对菲律宾、埃塞俄比亚、哥伦比亚等地区的研究表明,受自然灾害影响的地区贫困率通常会不断上升。

贫困人口所遭受的经济冲击会对他们的后代造成有害影响。家长会让孩子辍学,帮助家庭提高收入,因此入学率降低。尽管这些影响看似只是暂时的,但也可能会变成永久性的影响。1990年代发生在墨西哥中部的干旱就极好地证明了这一点:干旱和食物短缺导致幼儿营养不良,影响到了未来的认知能力和生产能力。在坦桑尼亚和津巴布韦,干旱时期营养不良的儿童,终生收入较低。

怎样恢复?

自然灾害侵袭后,制定和实施促进经济恢复的政策和行动是复杂且繁琐的:需要重建和重置遭到破坏的资产;需要恢复原有的生计或是创造新的生计来源;需要采取迅速且有效的措施以维持受灾国家的经济增长和一般福利,同时减轻受这些可怕事件直接影响的个人和社区的痛苦。

无论是对于个人、社区还是国家而言,灾后恢复都没有一个通用的蓝图。每个受自然灾害影响的国家都有其独特的经济重建过程。然而,大多数国家都要面对灾后重建的共同挑战和困难。要制定和实施有效减轻灾害给人类造成的痛苦的政策,了解这些挑战和困难至关重要。

挑战

恢复的速度很重要,尤其是对于在未发生自然灾害时生计都难以为继的发展中国家而言。如果灾后重建进程缓慢,家庭和社区的经济影响和贫困便会更加深刻且持久。在纳尔吉斯气旋登陆五年后,对缅甸进行的研究表明,超过半数的生还家庭仍无法重置被风暴摧毁的渔船和牲畜。

经济恢复的质量也很重要。人们往往认为自然灾害的发生是“重建得更好”的机会,即可以通过重建计划,建设更好的住房、道路、学校和医院。然而,所谓“更好”的概念必须理解清楚。为降低灾害风险,重建达到更高安全标准的住房和公共基础设施很重要,这有利于最大程度地减少未来自然灾害中的伤亡和经济损失,同时也可以在幸存者重新开始社会和经济生活时,减轻他们的恐惧和创伤。2008年的中国四川地震中,学生死亡率极高,部分是因为学校的建筑不符合建筑规范。因此,确保重建的基础设施达到安全标准是经济恢复的重点。

人们有时也认为“重建得更好”为受灾国家提供了一个“跨越式发展”的机会,例如建造自然灾害发生前没有的先进基础设施。然而,如果重建工作与当地能力不匹配,那恢复工作便会不稳定。因此,对于饱受灾害蹂躏的国家而言,最需要的是“适当重建”,对于因大灾害袭击而丧失人力资本的贫困国家而言,即使是这样也是非常困难的。比如,2010年的地震就使海地丧失了开展先进设施重建的技术和人才。

与此同时,“重建得更好”也应该考虑文化适应。曾有大批新建且抗灾的住房因陌生或不合适的设计而无人居住。在斯里兰卡,我见到过整个住房项目变成大米仓库,因为当地社区认为这些可抵挡海啸的圆形住房很奇怪,因而不愿意居住。

谁将从灾后经济恢复中受益,谁又将受损?这个问题十分重要,因为受益者可能不一定是那些经济损失最大的一方。政府和捐助者会评估灾害造成的破坏和损失,并拟定重建的技术方案,但这些方案常常不能实现初衷。在实际执行这些方案时,有很多其他因素会产生影响,包括可支配的资金和技术、实施机构的工作质量以及既得利益和权力的关系。有时,妇女、收益分成的佃农、佃农和城市棚户区居民等弱势群体所享有的法定土地权十分不稳固,时常被剥夺。他们因自然灾害失去了原有的生活和收入,损失本已十分惨重,却又因安置计划中不承认他们拥有习惯性土地所有权,也可能遇上具有强大经济影响力的团体争夺他们的土地,因此他们的损失更多。所以,即使在更广泛的国家层面进行经济恢复,也会出现新的或改变了面貌的社会和经济不平等现象。

即使在灾后重建工作结束后,国家原有的脆弱性和困境将依旧存在,富裕的国家也不例外。卡特里娜飓风袭击美国新奥尔良已经过去了十年,但美国路易斯安那州的儿童贫困率仍居高不下。这样的事例告诉人们,重新思考“重建得更好”这一概念至关重要:它不仅仅指要将基础设施重建得更好,也包含建立一个覆盖范围更广的经济发展轨迹。

即使在灾后经济重建后,那些因自然灾害造成的损失也不可能彻底恢复,经历自然灾害冲击的社区也再不可能恢复到灾害发生前的“常态”。社会和经济发生永久性改变后,总会出现一个“新常态”。新常态下的有效经济重建有利于减轻个体和社区的痛苦并促进未来经济增长,提高社会福利。但我们必须警惕重建的困难和潜在陷阱,国家和捐助者在制定政策和开展行动时,不能加重自然灾害带来的创伤和悲剧。

总结

时值撰写本文之际,我听闻厄瓜多尔发生地震的噩耗。这场地震已经导致数百人丧生,太平洋沿岸的省份也已变成一片废墟。2004年的印度洋海啸夺走了我家人的生命,我也因此生活在迷惘和痛苦中,而此次地震的幸存者也将体会到这份迷惘和痛苦。面对无情的自然灾害,我们究竟该怎样生存下去?这是所有个体、社区和国家都应该努力学习和掌握的。