台风海燕灾后的住所挑战以及地方、国家和国际协调的必要性

台风海燕过境后,菲律宾塔克洛班的场景让人触目惊心,所有遭受灾难摧残的人类住区皆是如此。短短一天之内,居民区沦为废墟,住宅化作瓦砾。为了拯救生命和减轻受影响民众的痛苦,必须为千百万突然变得无家可归和脆弱的民众提供住所,但是,即使是最乐观的响应者也会觉得这是个艰巨的任务。

2014年2月,我作为联合国人道主义事务协调厅(人道协调厅)派遣的报告干事抵达马尼拉。2013年11月8日,海燕袭击了菲律宾中部,造成至少6300人死亡,菲律宾境内某些最贫困的区域有400万人无家可归;海燕是菲律宾史上记载的最为致命的台风,至今仍是有史以来登陆的最强台风。派去应对海燕灾害的人员激增,我属于第二批,这是我第一次直接参与人道主义援助,我迫切地想知道国际和国家间的合作如何帮助危机中的人们。

我抵达马尼拉时,大规模的灾害响应行动已经基本成功展开,迅速建立的应急协调机制拥有充足的资金,军民协调出色,大部分受影响区域都得到覆盖。联合国及其合作伙伴、菲律宾政府、私营部门、民间社会以及菲律宾散居国外者纷纷提供了援助。1虽然各方有不同的计划和优先事项,但是拥有共同的目标,包括支持社区和地方政府的恢复、重建更安全的住宅以及增强抗灾能力。要实现这些目标,必须提供有助于受影响民众自我恢复的住所。

在应急阶段,人道主义组织向超过50万个家庭提供了应急住所。其余的家庭则由政府援助,2包括迁移到疏散中心或工棚。然而,我在菲律宾期间,海燕已过去6个月,住所援助有所放缓,这引起了受影响社区民众的日益不满。各种应急规划中没有包括且无法轻易绕开的挑战浮出水面。受影响家庭觉得自我恢复的能力受限。3援助还是必不可少的,但是要更有针对性,要增强与国家和地方当局以及仍居住在应急住所的民众之间的了解和互动。

是什么造成了这一局面?在某种程度上,这是可以解释的。住所项目的计划和实施需要较长时间,4而住所响应长期存在资金不足的情况;海燕袭击菲律宾7个月后,只有42%的住房群组获得了资助,尚缺1.78亿美元。5住房、土地和财产都受到影响,例如,菲律宾政府将40米宽的沿海区域划为“危险”区后便迟迟没有对这片区域做出决策,起初该地区的重建工作受到限制,后来根据危险绘图结果,由地方政府酌情决定逐步允许部分区域重建。与此相关的另一个问题是如何确定可供棚户区或危险区住户移入和建设的土地。而且,还要考虑流离失所家庭到了迁移目的地后是否可以维持生计。6

在群组间协调和人道主义国家工作队的每周例会上,从应急阶段过渡到复原阶段的意愿十分强烈,但是会议关注的是转变协调机制而非规划内容。7要实现这一转变,合作伙伴需要更深入地思考需求的满足情况,并有相应地将资金和资源转移的意愿。成功转移资金和资源本身就是个挑战,因为筹资主要是基于任务规定或伙伴关系,捐助者的捐助行为往往没有足够的灵活性,无法适应不断变化的需要和情况。8

关于应急阶段、早期恢复阶段和两者的界限存在不同的理解。例如,国际社会往往关注灾难发生后3至6个月内的应急活动,而菲律宾人觉得灾害响应阶段应该较短,并认为可以迅速进入复原阶段。另外,平行的政府能力和时间表存在不确定性,可能出现响应重合的情况。同时,由于缺少适用的规划,使得国家和国际间的协调无法进入本可以开展的复原阶段,尤其是在拥有能干的治理机构或可充分利用的本国工作人员的地方。9

事实上,正是由于菲律宾的具体情况,援助势头才会显得如此低迷,但是,如果更加重视与地方和国家主管当局的合作,也许可以避免这一情况的发生。在菲律宾,自我恢复通常是为了应对灾难造成的后果,海燕也不例外。当人道主义合作伙伴在逐步处理流离失所中心管理和倡导其住户权利等重要事项时,大部分受影响民众往往在灾后的几天之内就已返回了住宅,并至少重建起临时住所。10此后他们需要的是高质量建筑材料来重建能抵御未来危险的住宅。

国际响应的确关注自我恢复,但也许规模不够大或进程不够快。例如,2014年6月,据人道协调厅的报告,住房群组合作伙伴向约57万个家庭(约300万人)提供了帐篷和防水油布,而仅有16.2万个家庭(约84.2万人)获得了住所自我恢复支持,包括用于修复住宅的耐用的屋顶产品、工具和建筑材料。11

总的来说,国际、国家和地方行为体间的持续合作使人道主义合作伙伴之间的响应更为连贯,提高了对实际需求和较长期战略的意识,减少了援助重复的现象,且有助于确保住所援助和建设具备更强抗灾能力的住宅之间没有脱节。

不过,以后面对类似情况,可以复制海燕这一案例中成功的住所响应措施,其中包括:运用“社区沟通和对受影响民众负责”机制;提供现金援助而非实物援助,以便受捐助者能购买所需物品,并支持当地经济的发展;任用专题顾问,并将这一方法扩展至住所方面,甚至可以扩展至住房、土地和财产领域;以及由住房群组联手政府和机构合作伙伴制定《复原住所准则》和发布“重建更安全住宅”关键信息海报。12

海燕这个案例具有启发意义,主要是因为菲律宾作为全球最易发生灾害的国家之一,虽然是中等偏下收入国家,却拥有完善的国家灾害管理系统。此次响应得益于大范围的公众同情和媒体报道、与援助捐赠者保持着长期联系、同时期没有发生其他“争夺”曝光度的灾害以及灾难发生国政府承担了公民保护责任。13尽管存在这些有利条件,一些挑战仍是无法克服,为此更应该更加仔细地审视这些挑战。

本文中提到的问题并不少见,在应对海燕的评价报告中都有明确提及。其中一份报告指出,随着时间的推移,受捐赠者对住所自我恢复援助的满意度逐渐下降,14这一趋势说明从一开始就应该提供强有力且恰当的应急住所援助,让家庭从一开始就可以着手修复住宅,并把住宅重建得更好。

令人振奋的是,秘书长在世界人道主义首脑会议召开前要求国际行为体自省在灾害发生后如何才能给民众和社区已在做的工作带来增值效应。如果国家主管当局和本国民众能够共同参与、通力合作,将大大增加国际援助对当地民众能力的相关性,并使各个行为体努力实现集体成果,以减少需要、风险和脆弱性。采取紧急做法不可能成为一种可持续的长期运行方式,应是一种例外情况,尽管对援助和保护的某些需要可能仍然存在。15就住所而言,上述建议可谓一语中的。

注释

1.特蕾莎•汉利 (Teresa Hanley) 等.《机构间常委会对应对台风海燕的机构间人道主义评价》.代机构间人道主义评价指导小组撰写.纽约:人道主义事务协调厅(人道协调厅),2014-10:第v,viii页.www.humanitarianresponse.info/en/programme-cycle/space/document/iasc-int....

2.住房群组.“应对台风海燕(尤兰达)”.《住房群组简报》.www.humanitarianresponse.info/en/operations/philippines/document/typhoon...,2014-06-19:第1页.

3.菲律宾住房群组.《住房部门响应监测》.台风海燕,菲律宾,2013.最终报告:监测评估2,2014-09:第30页.www.humanitarianresponse.info/en/operations/philippines/assessment/shelt....

4.同上,第31页.

5.住房群组,“应对台风海燕”,第1页.

6.汉利,《机构间常委会机构间人道主义评价》,第59页.

7.同上,第58页.

8.秘书长对世界人道主义首脑会议的报告.《同一个人类:共同责任》.2016-02-02(A/70/709):第38页.https://consultations.worldhumanitariansummit.org/whs_sgreport.

9.汉利,《机构间常委会机构间人道主义评价》,第vii-viii,51页.

10.同上,第vi,29,46,59,71页.

11.同上,第26-27页;住房群组,“应对台风海燕”,第1页.

12.汉利,《机构间常委会机构间人道主义评价》,第viii,ix,xiii,57,59页;住房群组,“应对台风海燕”,第1页.

13.汉利,《机构间常委会机构间人道主义评价》,第ix,18,70页.

14.菲律宾住房群组,《住房部门响应监测》,第30页.

15.秘书长对世界人道主义首脑会议的报告,第30,36页.