2015年尼泊尔地震的人道主义应急措施

2015年4月25日的早上,尼泊尔发生了里氏7.8级大地震。地震过后,有数千人死亡,到处都是坍塌的建筑物。那天是周六,正好是休息日,也就意味着那些倒塌的办公楼和学校当时是关着的。如果换作其它任何一天,死亡人数可能会更高。在两个多星期之后的5月12日,尼泊尔又发生了里氏7.3级余震,造成了更加惨重的伤亡和破坏。

有8800多人死亡,数千人受伤,超过80万幢建筑和遗迹被摧毁或破坏。专家判定直接损失高达70亿美元。

地震后的几天,当地社区成员和来自尼泊尔全国各地的人们成为第一响应者。邻里之间互相帮助,把压在碎石下面的人解救出来。人们把稀缺的资源分享给那些真正有需要的人。尼泊尔的青年人动员起来,筹集救援物资,长途跋涉来解救他们的同胞。当地非政府组织利用各自广泛的关系网络,为军队和人道主义人员提供关键信息。在一些最偏远的地区,直升机和汽车都到不了,他们就安排志愿者把物资背在身上,步行送到那些地方。

在联合国的帮助下,尼泊尔政府、数千名志愿者、450多家人道主义机构为受影响社区提供了关键的救生援助。联合国、捐助者、国际非政府组织及红十字会与红新月国际联合会迅速调配资源,采取行动。4月29日,人道主义国家工作队发出了尼泊尔地震紧急呼吁,要为280万尼泊尔地震受灾民众提供保护和救济。在紧急呼吁的号召下,从2015年4月到9月,人道主义援助共惠及370万人。

从2015年4月25日地震发生至今已经过去一年,我们可以仔细反思哪些做得不错,哪些还可以做得更好。人道主义界最近对应急措施所做的正式评估和回顾都是积极肯定的,认为我们共同所做的人道主义工作快速有效、协调有序。捐助者之间的合作、联合国以及地震前既已存在的国内利益攸关方,都为应急措施的有效性做出了贡献。

之前的准备工作利用了我们现有的应急能力,且一旦灾难发生,这种应急能力必不可少。可是,如果大规模的国际救援机构再次撤离,情况很可能会回到从前。然而,透过所取得的成功,我们可以发现,准备计划需要更进一步强化,一分一秒都不能浪费。信息的收集及其战略运用要更好地为开展应急措施提供指导,人道主义人员和国家政府之间的合作也要改进。国内行为体之间的联系要更加紧密,了解社区的应急能力并为其提供支持至关重要。1剩余需求的物资供给要继续监管,并要与恢复和发展活动系统性地结合起来,以确保不让任何人掉队。

这些挑战不仅出现在尼泊尔。在全世界范围内,自然灾害平均每年影响2亿多人,导致2000多万人流离失所。22016年5月,人道主义界和世界各国领导人将在伊斯坦布尔召开世界人道主义首脑会议,自然灾害的影响及相应的准备工作和应急措施将是此次会议的中心议题。

当灾难来临,人道主义界可以高度依赖很多国家现有的方法。例如,人权本位方针确保大家采取共同行动,惠及并服务那些处于艰难境地的人;在危机中运用这种方法是提高应急措施有效性的关键。只有通过当地社区、当地政府、发展行为体、国家政府、私营部门、民间社会和军队的共同努力,人道主义界才能真正有效地解决受影响民众的需求和关切。

在世界人道主义首脑会议上反思人道主义界未来的发展道路时,需要特别认真考虑现有的人道主义应急措施对社区自我恢复能力的破坏或强化作用。正如秘书长在《同一个人类:共同责任》的报告中指出,要实现改变人民生活这一核心承诺,仅仅关注需求可能还不够。

2015年尼泊尔地震之前,联合国国家工作队和尼泊尔政府就成立了尼泊尔减少风险联合会,并拟定了联合国发展援助框架,为之后采取的应急措施奠定了坚实的基础。因此,人道主义应急措施可以根据发展工作的现有分析和数据进行设计,而无需从头开始进行人道主义评估然后才做出响应。像很多其他国家一样,尼泊尔是一个有着独特需求的复杂国家,这些需求已列入发展援助框架当中。该框架尤其关注人权、性别平等和对弱势群体的社会包容,并有广泛、分类的分析和评估作支持。基于这些重要数据,紧急呼吁提出了一个重要的战略目标:“保护那些受影响最严重的人们的各项权利,提高人道主义援助的覆盖范围,特别关注那些处境最为不利的群体。”

从危机爆发开始,人道主义界就明白当地团体参与和为受影响民众负责的重要性,也深知性别和社会包容问题的重要程度。因此,他们快速建立了反馈及延伸机制,推进响应社区需求的人道主义努力。这一工作方法覆盖的人群不断扩大,有数千人定期输入数据,利用通讯产品接触到1000万人,并强化了对不同性别和年龄群体分类数据与报告的获取。

全球方面,人道主义系统更加注重与社区的沟通,而不只是对他们进行宣传。随着人道主义系统近期的改革,人道主义人员已做出重要努力,深入与受影响民众进行接触。例如,驻尼泊尔人道主义协调员办公室就提出了一项创新倡议,即机构间公共信息反馈项目,优先考虑和促进社区参与。

反馈项目通过定期进行认知调查,跟踪谣言与关切,并利用现有的机构反馈机制,收集社区反馈信息,编制成综合报告。随后,人道主义人员、民间社会和地区当局根据报告做出适合的部署与计划,以确保应急措施与社区的关切和需求相一致。民众可以通过收听当地电台或参加社区会议,获得与受影响社区有关、准确而又很有价值的信息。

尼泊尔是亚太地区推行新机构间常设委员会应急准备倡议的两个试点国家之一。这是确保有相关系统和工具以增强人权意识并提高社区参与未来应急活动的独一无二的机会。作为这项持续工作的一部分,联合国妇女署与人道主义国家工作队一道,正在试行一系列与性别有关的倡议,随着应急准备准则在全球推行,这些倡议有助于形成最佳行为。

原则和承诺也已存在。现在的挑战是确保了解受影响民众的心声,保护他们的权利。这就要求根据特定环境进行创新,并投资推动公共信息反馈项目等倡议。人道主义人员的责任是找到提高参与度的务实解决办法,促进受影响社区女性和男性以及不同群体的系统性参与并扮演领导角色。要在人道主义行动中实现这种模式转变,其中一个重要步骤就是不再把我们服务的人当成弱势群体。尽管他们面临重重困难,遭受排斥及/或歧视,但是除了找到恢复的力量和方法,他们别无选择。为此,我们必须增强他们在这个方面的权能。

注释     

  1. 转型议程高级执行小组学习型回顾:全球学习尼泊尔应急措施准备工作的学习型回顾.2016-01;《尼泊尔地震:人道主义国家工作队行动后报告》.2015研讨会总结报告.
  2. 灾害流行病学研究中心等.调查报告《2015自然灾害造成的人员损失:全球展望》.比利时布鲁塞尔:天主教鲁汶大学公共卫生学院,2015.http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/PAND_report.pdf.《全球评估:灾害造成的流离失所者》.全球灾害流离失所数据,2015-07.http://www.internal-displacement.org/global-figures/#natural(访问日期:2016-04-28).