世界人道主义首脑会议:解决被迫流离失所问题

2015年,全球难民危机波及欧洲。100多万难民和移民抵达欧洲南部海岸,他们大部分来自阿富汗、伊拉克和叙利亚等饱受战争蹂躏的国家。2016年,难民潮持续汹涌,前三个月抵达欧洲的人数超过17.1万人。然而,这还只是冰山一角。在世界范围内,超过6000万人因战争、迫害或人权遭受侵犯而流离失所,其中约86%的人口生活在发展中国家,绝大多数是冲突区的邻国。

如今,叙利亚战争是流离失所问题的首要根源,仅该地区就输出480万难民和至少660万境内流离失所者。目前涌向欧洲的人们中近一半是叙利亚人。

虽然叙利亚冲突引发了世界上最大的人道主义危机,但它并非个例。过去几年中,暴力事件在布隆迪、中非共和国、伊拉克、缅甸、尼日利亚东北部、南苏丹、乌克兰和也门爆发或重新点燃,迫使数以百万计的人逃离家园。萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯发生了自1980年代中美洲的野蛮内战以来最残酷的暴力事件,致使成千上万人逃离家园。与此同时,一些最旷日持久和最常被遗忘的冲突仍没得到解决,这些冲突造成的流离失所人数更多,且往往过了几代人之后,难民仍不能重返家园。近100万索马里人和约250万阿富汗人处于这种状况中。

在过去15年间,人道主义需求飞速增长。因战争和自然灾害而亟需人道主义援助的人口增至创历史记录的1.25亿人,每年所需的资金也涨至250亿美元,比15年前多出12倍。虽然人道主义筹资收入近年来持续大幅增加,但仍然远不能满足需求。

2012年,考虑到需要人道主义援助的人越来越多,资金需求急剧增加,联合国秘书长潘基文呼吁召开世界人道主义首脑会议,以进一步激发领导力,预防和解决冲突,从而减轻人们的痛苦。如今,在首脑会议召开前夕,人道主义局势正进一步恶化,联合国难民事务高级专员办事处(难民署)等人道主义机构已无法维系。一方面,我们要为不断增多的紧急状况提供即时的救生援助,另一方面,我们要继续为被困难民营数年甚至数十年的人提供基本服务。

为了结束被迫流离失所问题,需要在阿富汗、哥伦比亚、南苏丹和叙利亚等许多地方实现和平与和解。谈判有时很复杂,可能需要数年的时间,我们必须立即采取行动,以减轻数千万人的痛苦。2016年5月,首届世界人道主义首脑会议将在伊斯坦布尔举行,这是旨在确定和执行新的、更有效的方法为那些最有需要的人提供保护、帮助和解决方案的重大事件。

难民署认为,首脑会议是让被迫流离失所问题成为国际社会首要议程的独特机会。秘书长呼吁政治领导人承担预防和解决冲突的责任,采取减缓被迫流离失所问题所需的最重要行动。虽然人道主义援助能够减轻那些被迫逃离战争的人们的痛苦,但不能替代从根源上解决冲突的政治途径,也不能创造持久和平与稳定的必要条件。

歧视和排斥、腐败、缺乏治理、有罪不罚、根深蒂固的贫困和缺乏机会是冲突产生的主要原因。由于受到气候变化和资源竞争日益激烈的影响,这些问题变得更为严重。世界人道主义首脑会议为世界领导人、援助和发展组织以及受影响民众提供了一个论坛,将激发真正的政治意愿和决心来结束迫使数千万人流落异乡的冲突。

然而,战争还会持续爆发。国际人道主义法、人权法以及难民法是我们可用的主要有力工具,可限制武装冲突的影响,最大程度地减轻人们的痛苦并保护平民。《世界人权宣言》规定了寻求庇护的权利,同时,难民和缔约国的权利和责任在联合国1951年《关于难民地位的公约》和《1967年议定书》中均有明确规定,因战争和迫害而逃离故乡的人们有权寻求别国的保护。保障寻求庇护的权利和保护难民不被驱回或被迫返回生命和自由受到威胁的地方,是国际法规定的最重要的义务,千百万人因此而获救。

所以,“难民”的概念以及关于国际难民保护的理论和实践仍然十分重要。遭受暴力和迫害而逃离祖国的人,正因为返回十分危险,因此被视为“难民”。一些人认为,在指引人道主义行动时,我们应重点关注难民的脆弱性和需要。这固然重要,但正是因为缺乏法律地位才使得难民的处境尤其脆弱。

2030年可持续发展议程的目标是“不让一个人掉队”。秘书长认为解决被迫流离失所问题和结束无国籍状态是实现可持续发展目标和减轻数以百万计的人的痛苦的重要前提,这是正确的。难民署完全支持采取必要的步骤,例如相应地制定政策,将难民和境内流离失所者纳入国际发展努力和国家社会服务之中。

世界人道主义首脑会议的另一个核心议题是如何提高人道主义和发展工作的协同作用。在紧急状况下,迅速的人道主义行动对拯救生命至关重要。但是,当人们流离失所多年,随着迫使他们逃离家园的冲突逐渐淡出媒体的视线,他们赖以生存的援助也越来越少,这就是发展组织发挥关键作用的时候。让发展组织在危机爆发之初就参与人道主义应急,调整援助预算结构以更好地反映新现实,创造更有效的融资机制以解决被迫流离失所问题,这些举措有助于弥补人道主义和发展之间的人为差距,并确保将难民接待区纳入国际和国家发展计划。

如果难民和境内流离失所者没有行动自由或无法进入劳动力市场,如果他们和他们的孩子缺乏足够的教育和培训机会,那么,贫困和依赖援助的循环势必将延续到下一代。

改变这种状态是难民署的优先事项之一。为此,我们联系了捐助者、发展组织和私营部门,请他们利用自己的专长帮助我们。让发展行为体的分析能力、技术能力和财务能力以及人道主义组织广泛的实地工作与他们对当地情况和受影响民众状况的了解相结合,是必不可少的。比如,在布基纳法索、乍得、埃塞俄比亚和肯尼亚,由于难民能够参与当地经济活动,他们的劳动成果得以进入区域、国家和全球价值链,所以难民和收容社区都能从中受益。

与此同时,我们必须增进与国家伙伴、机构及组织的合作,并加强他们的工作能力。在紧急状况发生初期,他们最先提供救援,在国际人道主义组织到达之前,他们往往已经开始在接收难民、分享资源了。他们在当地的专长、存在和社区关系能够发挥重大作用。目前,难民署的合作伙伴中,有三分之二是国家非政府组织。我们投资培训,帮助这些组织提高计划、管理和筹款能力,并使他们做好应急准备。

2016年1月,人道主义筹资问题高级别小组提交了一份题为《因太重要而不能失败:应对人道主义资金缺口》的报告,为世界人道主义首脑会议提供重要参考。我们强烈支持报告的结论和建议。我们了解到,食物、水、避难所、教育和健康等方面都没有达到基本标准,这意味着人们在挨饿,缺乏足够的安全饮用水,也没有遮风挡雨的住所。这个缺口不容忽视。

为了满足不断增长的人道主义需求,我们需要额外筹资。但这不仅是钱的问题。我们还需要更灵活的筹资方式,包括不限于某一特定人道主义状况或项目的募捐,才能继续为被遗忘的、援助资金不足的难民提供帮助。

难民署自身也正致力于提高透明度和效率,减少官僚作风,并建立更加通用的平台并优化成本结构。我们同意尽量简化人道主义链条的环节,并进一步加强与国家伙伴的联系。我们还致力于在可行的情况下扩大现金援助,并通过加强援助方之间的协调和促进共同安排,使现金援助有更高的成本效益。

世界人道主义首脑会议是朝着建立一个真正具有普遍性、负责任并且以保护受影响民众为核心的人道主义系统而迈出的重要一步。此次首脑会议将汇聚世界各国领导人和许多其他利益攸关方,他们将努力把联合国秘书长提出的责任转化成具体的建议和后续活动。在首脑会议上做出的承诺必将付诸具体行动,在根本上改善全球人道主义系统的运作。首脑会议的首要目标应是保护有人道主义需求的人,满足他们的愿望,以及让他们参与其中。实现这一目标是我们的责任,我们要为这些人们负责。