从巴黎气候变化大会到新城市议程

再过几天,2015年联合国气候变化大会将在巴黎拉开帷幕。 新的气候协议是实施全球可持续发展议程的重要基石。除了达成一项富有雄心的气候协议,解决气候融资问题并敦促所有利益攸关方采取行动也是成功举办巴黎气候变化大会的重要标志。这是为进一步实施2030年可持续发展议程和实现可持续发展目标的绝佳机会,也是为创造更可持续的未来铺平道路的绝佳机会。

面临气候变化的城市

我们的城市化进程正处于重要的关头。世界上大部分人口已居住在城市地区,城市人口占总人口的55%。预计在未来30年,这一比例将上升至70%。到2050年,城市需容纳30亿新居民。城市化是未来几十年的重大趋势。这是我们的重大机遇,我们应该通过制订良好的城市规划和设计方案、合理的规章制度及稳健的财政规划,塑造我们的生活方式。规划良好的城市化是发展的动力和源泉,进而改善并改变数十亿人的生活。若管理得当,城市将是推动国家经济增长、社会繁荣和环境可持续能力的引擎。

虽然城市化能创造机会,但也会加剧风险,且城市化的速度考验着我们的规划和适应能力。如果城市规划不充分、治理无效,就会给经济、社会和环境产生恶劣影响,威胁城市的可持续发展。因此,我们应审视城市管理机制、政策、立法和监管框架,以应对快速城市化、人口增长、气候变化和灾害风险带来的挑战。确保所有利益攸关方参与,对形成促进政策实施的广泛支持至关重要。我们应在可持续城市发展的更广阔背景下实现这个目标。

城市温室气体排放量占全世界总排放量的70%,能源消耗量超过全球总量的75%。气候变化已给城市居民带来负面影响,且最脆弱群体中有许多人居住在城市。然而,这一全球挑战的解决方案,不管是缓解还是适应,也大部分位于城市地区。城市是气候变化的主要源头和受害者,但在提供潜在解决方案方面也发挥着重要的作用,是创新措施的试验场所。

当地政府的应对举动证明,城市在气候变化减缓和适应行动方面的领导作用有所增强。城市规划和发展应有利于减少城市主要领域的排放,例如交通、建筑和废物管理,同时应加强城市体系和人造环境抵御灾害的能力,以抵御气候变化的不利影响和灾害风险。据政府间气候变化专门委员会(气专委)第五次评估报告表示,“到2030年,城市土地总面积的55%将在21世纪前30年内完成开发。”今天的基础设施,包括楼房和道路等,对温室气体排放量有长久的影响,对城市适应力也同样有长久影响。各个城市必须制订低碳和有抵御灾害的能力的城市发展规划,以避免不可持续的城市形态和模式带来的锁定效应。规划过程必须考虑不同城市的特别排放和风险情形。

更加深刻的认识及城市气候行动和能源管理的进步影响着城市化形态。紧凑、连通、包容和融合等城市发展原则及优化的灾害风险管理,有助于促进气候变化的缓解和适应,捕捉可持续发展的契机。据《新气候经济报告》称,向更紧凑的城市增长、更连通的城市基础设施以及更协调的治理转变,有可能“在未来15年减少超过3万亿美元的城市基础设施建设资金需求”。

城市基础设施的重要性

过去20年间,城市基础设施面临的挑战是由一系列因素造成的。这些因素包括:伴随着城市化规模的扩大,非正规性愈发严重;服务需求增加;城市次优扩张造成基础设施提供的单位成本上涨;资产置换和基础设施扩张投资不足的遗留问题;运行管理和维护不善;中高收入消费阶层的服务消费费用高昂且低效;绿色基础设施方案纳入缓慢;服务和基础设施分配不平衡,进一步加剧城市里的空间和社会经济隔离。

此外,继续实施过时且不适当的政策和商业模式,加剧了气候变化对供水、废水管理、水力发电、雨水管理和防洪等服务的负面影响。

上述某些挑战并非新出现的挑战,但因过去20年的快速城市化和对基础设施及其相关治理监管的理解不足,导致基于需求的全面长期基础设施规划缺失,使这些挑战的范围进一步扩大,越来越复杂化。基础设施服务需求的增加,与人口增长、GDP增长以及由收入增长导致的人均基础设施服务使用量增长有着直接联系。

供需脱节、部分人群无法获取及负担不起服务和基础设施是政策、规划方案和机构能力的主要缺陷。部门分割的基础设施规划、投资和管理同样会形成制约,部门间的有效协调和沟通越来越困难,相应对城市级基础设施规划和城市规划之间的联系理解薄弱甚至缺乏理解。

城市基础设施需求增长,但提供城市基础设施服务的财政和机构能力并未相应提升。例如,固体废物管理、水、电等服务的收入普遍低于提供服务造成的开支。因此,有必要提高经营模式的创新性和包容性,特别需要建设能更有效调动资金进行投资且能让私营部门和社区团体参与筹资并管理服务的经营模式。

包括供水、电力、排水和污水等基础设施体系的全生命周期成本与城市化形态存在关联,紧凑城市为基础设施投资提供的解决方案成本效率最高。城市地区消费低效,高收入家庭对水电过度消费,而很多低收入家庭却无法获取水电,或者面临供应不持续或负担不起的状况。

寻求合适、负担得起的、可获取的服务及基础设施体系,需要全面理解、设计和规划基础设施和服务网络,并将基础设施供应和城市规划紧密联系在一起。因此,我们将能够实施合适的风险管理进程,采取适当的缓解措施,以降低基础设施体系的脆弱性,并增强其抵御灾害能力。

每个城市都有长处和短处,对未来都有完美的展望。了解当前的表现,有利于我们制定长期战略和确定短期目标,也有利于投资建设各个体系、优化服务并发现新的发展机会。

面向新的可持续城市范式

城市是人类最为复杂的创造之一。我们的生活质量很大程度上将取决于城市设计的质量。投资建设可持续城市,便是致力于实现经济可行性、社会繁荣和环境质量。

如今,规划良好的城市化能促进发展,这一点得到了前所未有的认可。近期2030年可持续发展议程的通过是人类在这方面迈出的重要一步,因为这项议程认识到了城市化是可持续发展的工具,有十分重要的作用。“可持续发展目标11——建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”及相关目标强烈体现了这一点。

城市的可持续发展必须充分利用集聚经济、减少移动需求和加强社会互动。为实现这一目标,可建设高质量街道和公共空间、合理设计密度、限制土地的专业化利用、加强连通性、节约利用能源和资源、增强城市抵御灾害能力和实施可行的规范及规则。

2016年10月,联合国将在厄瓜多尔基多召开住房与可持续城市发展会议,即人居三。会议将重申全球可持续城市化承诺,并以2030年可持续发展议程的强有力框架和巴黎气候变化大会的成果为基础,关注新城市议程的实施。

人居三将是评估过去20年间的全球城市化和重新思考当前城市化形态的契机,有利于形成新的综合性城市议程,并制定各层次协调一致的实施战略。

巴黎气候变化大会有望达成富有意义的气候协议。从气候大会到人居三,这一历程将为产生一项新的未来城市化和城市生活议程开辟道路,帮助我们朝实施全面且连通的可持续发展议程大步迈进。