可持续发展目标7与拉丁美洲和加勒比可持续能源发展

©联合国图片/Evan Schneider
 

  不久前在纪念成立70周年之际,联合国通过了17个对世界影响重大的可持续发展目标,将目标7纳入可持续发展议程之中。在可持续发展目标框架内设立可持续能源发展目标,充分体现了联合国及其会员国应对重大问题的观点和改变世界的决心,以及为应对在当今的政治、经济和环境辩论中发现的众多挑战确立新准则和普世价值观的意志。

  长期以来,能源都是全球辩论的议题,这个历程映射了联合国系统内部长达几十年的观点分歧,目标7的设立具有里程碑的意义,是联合国为应对与能源生产、分配和能源服务普及相关的社会、环境、经济和政策挑战而迈出的重要一步。目标7旨在确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源。几十年来,因为联合国常常讨论传统能源的相对低效率及其对气候变化造成的危害,造成人们认为能源生产和消费俨然成为破坏全球环境的“元凶”。与此同时,能源使用也有很多重要的积极方面,比如促进经济发展、社会公平以及平衡推进现代化发展进程,因此能源使用也是所谓“全球善事”的基础。然而,大家都因太关注传统能源利用对环境造成的恶劣影响而忽视了这些积极的作用。

  “凶”与“善”之分常常导致南北分歧,他们在能源领域的优先考虑事项经常发生矛盾。虽然联合国的《21世纪议程》(1992)1行动计划并没有列入能源问题,但是从可持续发展委员会第九次会议2(2001)到里约可持续发展问题世界首脑会议(Rio+10,2002)3,能源问题都饱受争议,争论观点针锋相对。有一些人认为“能源对经济社会发展意义重大”,另有一些人则认为和能源相关的问题对“生态环境都是有害的”。正是因为如此,《千年宣言》4并没有将能源问题作为一项具体的千年发展目标5列入其中,于是,能源问题成为一个“隐形”的目标。其实,能源本身从来都不是问题所在,能源的生产、包装、运输及商业化方式才是决定能源是否有负面影响的因素,尤其是这些过程还影响全球碳排放。这还只是能源有关议题的一部分。联合国秘书长潘基文发起了“人人享有可持续能源”倡议,借此让全球大辩论的焦点再集中于能源在全球可持续发展议程中所扮演的重要角色,同时强调保护环境的必要性。这自然需要联合国系统、多边开发银行以及其他合作伙伴携手共同发挥作用,为在国家层面实现可持续发展目标提供支持。可持续发展目标6代表着全球能源新视角,认为能源是实现一体化全球可持续发展议程的关键因素。能源终于被列为重要的发展目标,这期间经过了艰苦的旅程,但必将为世界发展和社会进步带来重要机遇。

  为了更好认识机遇,我们要先了解一下目标7及2030年前需要实现的各项具体目标7:

  • 确保人人获得负担得起的、可靠的现代能源
  • 大幅增加可再生能源在全球能源结构中的比例
  • 全球能效改善率提高一倍
  • 加强国际合作,促进获取清洁能源的研究和技术,包括可再生能源、能效,以及先进和更清洁的化石燃料技术,并促进对能源基础设施和清洁能源技术的投资
  • 增建基础设施并进行技术升级,以便根据发展中国家,特别是最不发达国家、小岛屿发展中国家和内陆发展中国家各自的支持方案,为所有人提供可持续的现代能源服务

  那么,这项发展议程有何不同?为什么将能源作为具体目标?背后有很多原因,但主要包括:

  • 议程认识到,形成更加可持续的能源系统是全球的当务之急,这个挑战没有南北之分;
  • 议程认识到,增加可再生能源的使用和大幅提升化石燃料的利用效率同样重要,二者并不相互排斥;
  • 议程表明,由于不同国家的能源基础设施、地理条件和应对能源瓶颈的可用技术存在差异,解决方案也应不同;
  • 议程强调,对于发展至关重要的是获得能源,而不是能源本身。

  能源能够提供照明、供热、冷却、汽车动力和交通运输等等。使这些服务实现现代化,让所有人尤其是穷人都能获得这些服务,可以为他们创造就业和增收的机会、改善学校环境、让医院能提供更好的医疗服务、让农业系统利用水泵灌溉庄稼,从而改善人们的生活条件,尤其是妇女和女童,减缓因现代能源不可用、负担不起和不可靠引起的贫穷。

  这项发展议程与之前的发展议程不同,因为可持续发展目标是一体化的,各项目标相互联系,共同推动能源服务的进步,从而为政府开展跨部门倡议提供支持。可持续发展议程也鼓励联合国系统内各个机构相互合作,避免产生孤立隔离的局面。之所以形成了这样有历史意义的决定,是因为全世界都认识到,面对持续增长的全球人口和与日俱增的能源服务需求,当前的能源开发和利用方式不利于经济、环境和社会的可持续发展。

  烹饪中的能源使用以及相关的性别及健康问题就是很好的例子。很多家庭使用低能效炉灶,在燃烧木材、木炭或者农业废料等传统固体燃料时会产生室内空气污染,因此获得现代能源服务是一个健康问题。避免使用污染燃料烹饪可以降低呼吸道疾病发生率,有助于改善生计。这也是一个性别问题,因为室内空气污染对妇女和儿童有更直接的影响,他们常常比其他家庭成员更靠近炉灶,因而更易遭受烟雾的危害。对妇女和儿童来说,使用更清洁的现代能源烹饪还有其他好处,可以节省他们本来用于收集或购买固体烹饪燃料的时间,于是儿童就有时间上学,妇女则可以参与其他生产性活动增加家庭收入,进而改善生计。

  在联合国开发计划署(开发署),由联合国会员国核准通过的全球战略计划与目标7高度一致。该计划致力于推广获得可持续能源、提升能效,专注于“通过政策和监管框架和机构能力,在国家层面提升能效,发展低碳能源和可再生能源服务;专注于降低投资风险,扩大和深化市场,增强私营部门和公共部门扩大投资的能力。”8其中包括支持可再生能源发展,支持为增加可再生能源在全球能源结构中的比例而进行必要的市场和政策转变。提高能效可以促进经济健康发展和提升竞争力,在城市地区尤其如此,包括提升公共建筑中能源效率、修订新建基础设施法规和标准等都可以产生这样的影响。能源普及就意味着要提供生产性工具、改善生计和提升社会包容,特别是对于边缘化人群。虽然世界各地区的计划安排稍有不同,但是开发署的全球战略计划反映了目标7的所有目标。

  从全球角度来看,在千年发展目标阶段,拉丁美洲和加勒比地区(拉加地区)就已经在目标7涉及的方面取得了重大的进展。该地区的通电率大约为96%,而全球通电率仅有85%,该地区现代烹饪燃料的获取率高居第86个百分位,而全球平均水平仅为59%。该地区的能效在过去22年中不断提升,2012年该地区的能效比1990年提升了43%。拉加地区在可再生能源方面也属全球领先,可再生能源占能源消费总量的比例近28%,而世界平均水平仅为18%9。由于可再生能源有众多经济利益、有助于生态保护和能源部门区域现代化进程,且新技术能够提高供应韧性,许多加勒比国家呼吁更多地使用可再生能源。

  虽然取得了显著的进展,该地区也面临若干临界点,可持续发展目标议程可以帮助该地区克服这些临界点。

  • 2010年至2012年期间,该地区通电家庭年平均增长率不到1%,没有与人口增长保持同步。现代烹饪燃料的获取率降到了极低值。根据拉丁美洲能源组织(拉美能源组织)和美洲开发银行的数据分析显示,虽然该地区实现了较高的通电率,但是每个国家的新通电设施建设却很缓慢。10这是因为最偏远地区和最贫困地区的通电难度很高,成本常常更高得多。所以,要实现在该地区普及的目标,即100%的地区通电,必须采取新的方式,例如在一体化可持续发展目标议程的指导下,将农村电气化进程与教育和医疗服务发展相结合有助于走完最后一英里。11
  • 1%,只有0.82%,远低于1.7%的全球平均水平。墨西哥和巴西位列全球一次能源消耗量最大的前20个国家,所以他们能效改善空间还很大12。因为该地区处于城市化进程中,能效提升空间尤其明显,这再一次强调了采取一体化方法的重要性。
  • 20世纪60年代开始,拉丁美洲的水力发电投资规模难以置信,与全球其它地区相比,本地区的电力十分清洁。实际上,本地区有近56%的发电来自可再生能源,包括水力发电。但是,可再生能源比例在能源消费总量中只占28%,主要是因为交通运输中没有使用可再生能源。本地区制定了渐进政策,主要包括为新型电力生产者提供激励,保障风能和太阳能等可再生能源技术的投资回报,从而促使电力市场向更加可再生的方向发展。交通运输部门是可再生能源利用比例提升空间巨大的部门之一。如果能协同努力,发展可再生能源的回报是非常可观的。13

  以上每一点都表明,能源系统不会自动变得可持续,不通过协同努力,拉丁美洲和加勒比也无法实现目标7的具体目标。目标7作为新的一体化全球发展议程的一部分,将会推动很多国家在相关领域开展工作。为此,出台综合性的国家政策是极其必要的。

  要将可持续能源完全纳入发展目标,我们还任重而道远,但是,全球大辩论终于在2015年9月达成了基本共识,通过了可持续发展目标框架,里程碑式地将能源作为一项必要工具列入可持续发展议程。这也是一项新的任务,同时,因为目标7得到了会员国和全世界发展伙伴的坚定支持,我们得以整合更多能改善生活质量、提高社会包容性及韧性的可持续能源系统,为走向我们想要的未来开辟可持续发展的道路。

      注释:

  1联合国可持续发展司.《21世纪议程》(1992).
https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf.

  
        2可持续发展委员会.《经济与社会理事会正式会议记录》.2001,补编第9号 (E/2001/29; E/CN.17/2001/19). http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=E/CN.17/2001/19%20(SUPP)&Lang=E.

  3《可持续发展世界峰会报告》.南非约翰内斯堡:大会决议(2002-08-26至09-04)(纽约,联合国出版物. A/CONF.199/20). http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/636/93/PDF/N0263693.pdf?OpenElement.

  4决议A/RES/55/2. A/RES/55/2 http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.pdf.

  5了解更多关于千年发展目标的信息,请访问 http://www.un.org/millenniumgoals/.

  6联合国大会.《改变我们的世界:2030年可持续发展议程 》(2015-09-18, A/70/L.1). http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/L.1&Lang=E.

  7了解更多关于可持续发展目标7及其细分目标的信息,请访问 http://www.un.org/sustainabledevelopment/energy/.
8 联合国,联合国开发计划署执行理事会,联合国人口基金和联合国项目事务厅.《开发计划署战略计划草案(2014-2017年):随世界而变》.纽约,2013年6月3-14日,DP/2013/12,2013:7.

  9国际复兴开发银行,世界银行和国际能源机构.《“人人享有可持续能源”:迈向2015可持续能源全球跟踪框架简报》.华盛顿特区, 63 页.

  10美洲开发银行和拉丁美洲能源组织2013年12月23日最新更新,链接http://tinyurl.com/oxrgyqb

  11国际复兴开发银行,世界银行和国际能源机构.《“人人享有可持续能源”》.

  12同上.

  13同上.