联合国的第一个70年 :成就和挑战

©联合国图片/Stephenie Hollyman

 

冷战时期

 

联合国可能不再如创办之初让人们对其充满期待,发展轨迹早就开始快速下降,这也许是不可避免的。《联合国宪章》设想在反对纳粹德国的胜利联盟基础上建立全球安全机构,但由于苏维埃和及其西方同盟国之间冲突日益加剧,这个设想就胎死腹中。联合国的安全理事会承担着维持国际和平和安全的任务,但很快就失去应有的作用,因为只要各常任理事国的利益发生冲突,就无法做出任何决策。 “冷战”之所以没有发展成为热战,主要不是因为联合国,而是因为拥有核能力的超级大国之间存在“恐怖均势”,这两个超级大国都极有可能在直接冲突中被摧毁。在1962古巴导弹危机中,秘书长吴丹为防止出现这样的冲突做出了重大贡献,但他的角色经常被忽视,尽管当时两个超级大国双方都以书面的形式承认了他的贡献。

 

秘书长扮演“斡旋”角色,通过静默外交来防止冲突,虽然在《联合国宪章》(《宪章》)第99条中只是有所暗示而没有被正式提及,但是,这一角色很明显是联合国在冷战期间的收获之一,尽管鉴于自身的性质,这个角色从未被公开,并且很难衡量其功效抑或是证明其存在。我们无法证明是否有预防,因为与事实相反的结果是本身就具有不确定性。另外一项收获是联合国的维和角色,这个角色常常是实现交战各方同意休战并遵守停火协议的重要因素,因为联合国为各方树立了信心,使他们相信另一方无法在不被察觉的情况下发动新的攻击。

 

尽管超级大国没有绝对把握控制各自在某些地区的盟国,但是他们有时还是能够就旨在维持地区稳定的安理会决议达成一致, 尤其是关于中东地区的决议,例如1967年和1973年先后两次达成包含停火条款的决议,两次决议还确定了最终政治解决方案的原则。

 

在这个时期,联合国另外一项广为称颂的收获就是非殖民化,尽管推动这一进程的主要力量来自于殖民地人民的决心,且殖民强国逐步承认,若继续统治殖民地,将付出巨大的实际和道义代价,显然得不偿失。可以肯定的是,联合国会员国的身份,是国家独立的一个重要标志或证明。当一个国家的领土完整受到威胁时,无论是遭遇外部侵略还是内部分裂(或者兼而有之),该身份也是这些国家手中一张珍贵的外交牌。联合国在这个方面的作用,应归功于1955年签订的关于“会员国资格”的一项协定,该协定有效地保护了候选会员国的入会资格,防止两个超级大国中的任何一方出于意识形态的原因否决他们的会员国申请。于是,在20世纪70年代之前,世界上绝大部分的人口在联合国都有了代表自己的独立政府,并且发展中国家占到了会员国中的大多数。其中一个间接结果便是:共产党领导的中国取得了安理会的常任理事国席位。

 

最后,在最重要的“和平和安全”之外,联合国还取得了其他一些重要成就,主要包括1948年通过了《世界人权宣言》,随后在1966年通过了两项国际公约( 《公民权利和政治权利国际公约》 和《经济、社会、文化权利国际公约 》),以及创建了各专项人权和发展工作的基金和计划(联合国儿童基金会、联合国难民事务高级专员办事处、联合国人口基金、世界粮食计划署和联合国开发计划署等等)。

 

冷战后的世界

 

在20世纪80年代后期,前苏联总统米哈伊尔·戈尔巴乔夫(Mikhail Gorbachev)发动魅力攻势,预示着冷战即将结束,从此,联合国迎来了实现世界和平和稳定的难得机遇。1998年,联合国维持和平人员被授予了诺贝尔和平奖。安理会在1990年通过了一系列决议以应对伊拉克对科威特的入侵,最重要的是授权使用“所有必要的方法”(包括使用武力),1991年2月建立美国领导的联盟,使得科威特主权和领土完整得恢复。这都清晰地反映了《宪章》的精神,尽管《宪章》没有明确的表述,也促使了美国总统乔治·布什宣称建立 “世界新秩序”。期间,许多因为超级大国间的对立而持续存在的后殖民时期的冲突也得以减弱,这主要是通过协商并签署协定的办法,这些协定都要求部署联合国维和特派团,而这些维和特派团不再只是正规军停火协定的监察员,而是成为了合作伙伴,在交战双方(经常是某个会员国内部的对立势力)预先同意的前提下,在复杂的和平建设环境下完成许多任务(包括裁军、复员、重返社会、选举监督、司法和安全领域改革等等)。在此期间,安全理事会也展示了强大的灵活性,允许俄罗斯联邦取代苏联成为五个常任理事国之一,并逐渐接受其负责处理独联体国家内部及之间的冲突。

 

20世纪90年代召开了一系列让人印象深刻的全球会议,在包括从人权到人口再到女性地位等社会和经济发展许多方面的规范和目标达成了共识,在这些会议的基础上,2000年千年首脑会议成功召开,通过了千年发展目标。但是,在和平与安全领域,情况却更加复杂化。随着苏联的解体,形成了一个“单极时刻”,美国越来越不愿意关注其他国家的意见。安全理事会不再受制于超级大国之间的敌对,但是,为了遏制世界各个区域种族斗争,常常会通过一些不切实际的决议,向联合国维持和平人员下达雄心勃勃的任务,却不给他们提供必要的资源。这给索马里、卢旺达和前南斯拉夫造成一系列灾难,严重损害了联合国的形象。许多人认为的“世界新秩序”已变成了“世界新混乱”。

 

但是,在经历短暂的失色之后,联合国维持和平行动于1999年重新焕发生机。当时,关于科索沃和东帝汶的政治地位的决议尚未通过,这两个地区由联合国临时托管。在此后一年中,联合国维持和平行动在拉赫达尔·卜拉希米(Lakhdar Brahimi)的主持下开展全面评估,为未来类似的行动任务及其组织和介入规则提供更加坚强、现实的基础。

 

毋庸置疑的是,联合国最近几年来所遭受的最严重的挫折,是2003年3月英美入侵伊拉克以及随后引发的问题,包括 2003年8月19日联合国驻巴格达总部被毁,造成几名杰出的国际公务员遇害。安全理事会的两个常任理事国无视其其他三个常任理事国甚至是大部分国家的意见,在无适当授权的情况下做出采取军事行动的决定,不仅给中东地区造成日益深化的危机(主要体现为恶意的宗派斗争),也造成了“西方和其他地区”之间的持久不信任,这种不信任尽管不像冷战一样具有结构性或系统性,但是造成了在面对危机时无法果断采取行动的类似无力感,因为世界大国对当地行为者的态度截然不同。常任理事国中哪个国家最经常遭受责骂可能要视情况而定,例如在加沙问题上,最常受到责骂的是美国,而在叙利亚问题上,则是俄罗斯,然而不信任和尖酸刻薄的情绪却无处不在。显而易见的是,联合国的旗帜不再能够完全保护那些为联合国工作的工作人员,无论是维持和平人员还是人道主义工作者。一些非国家行为者(主要但并非全部来自伊斯兰世界)认为,联合国是不公平的世界秩序的一部分,而他们是被迫拿起武器对抗这个不公平的世界秩序,他们并不后悔杀害不公平世界秩序的代表人员。

 

前进之路

 

我们并没有彻底失败。安全理事会的五个常任理事国依然愿意在有共同利益的领域携手合作,例如和伊朗进行核武器谈判以及在撒哈拉以南非洲继续开展联合国维持和平行动,后者是安全理事会全体一致通过的决议,许多安理会决议不考虑北约在利比亚的行动所造成的争端,继续行使“保护的责任”,许多人认为这是安全理事会滥用第1973 (2011) 号决议赋予的权力。

 

我们在人道主义方面所面临的挑战依然十分严峻,特别是越来越多的人不仅因为冲突,还因为诸如气候变化等一系列复杂的因素而流离失所。但是,不论他们怎么批评联合国,很少有人能看到比联合国更有能力领导和协调行动的机构。同样地,尽管人类未能找到能充分应对气候变化的有效方案,但联合国仍然被视为是必须制定并进行协调应对方案的组织。此外,可持续发展目标将于2015年秋季通过,该目标将为全世界共同实现未来15年的经济和社会发展目标的合作提供基本框架。

 

在和平与安全领域,联合国尤其应该发挥并加强其中流砥柱的作用。特别是叙利亚的问题持续了一年又一年,这有损联合国致力于“使后代免受战争祸害”的宗旨;同时,对其他大部分会员国甚至全世界的人民来说,五个常任理事国所发挥的作用看起来也越来越不符合时代潮流。对安全理事会进行改革这一事宜十分紧迫,纽约总部的许多人都没有意识到。然而,由于创始国为《宪章》修订制造的困难,各会员国不进行妥协让步是不可能实现对安全理事会进行改革的。那些迫切希望成为常任理事国的国家,以及那些试图拒绝他们成为常任理事国的国家,都必须做出痛苦的让步。

 

这样的让步需经各国和各政府首脑协商,因此需要时间。同时,正如国际长者会所建议的,会员国身份可以做一些细微的调整,而这些调整并不需要修订《宪章》。在全人类的生活和福祉受到威胁的危急关头,现任的五个常任理事国可以通过采取有效的行动,以达成共识。安全理事会会员国的最高层应倾听受安理会决议影响的各个国家和区域的民间社会代表的呼声。或许最重要的是,大会可以坚持通过更加公平、更加透明的方法选择下一任秘书长,在接下来的几年,联合国的成功将与秘书长的领导密切相关。

 

注释

1    主要的例外即1950年使用武力解决朝鲜人民民主共和国入侵大韩民国的决议,该决议是安全理事会在苏联代表缺席的情况下做出的。