从学者视角看联合国及其不足

©联合国图片/Eskinder Debebe

大多数人到了70岁,就开始回顾一生的成就,并且不再担忧未来。但是对于联合国来说,这样的待遇近乎奢侈。

 

尽管联合国在成立70年中取得了具有里程碑意义的成绩,但会员国对联合国有诸多不满,很多地方也表示联合国与其期望相差甚远。

 

这篇短文所阐释的观点并不能揭示真理。它旨在总结联合国在发展、和平与安全以及人权等主要领域所取得的主要经验与教训,指出如果联合国希望在接下来的70年里继续发挥作用,联合国的全球机构要明确且必须解决应对的挑战。

 

此外,本文还会讨论联合国未来的领导层、组织章程及管理文化。

 

发展

 

在各个国家争取民族独立的时期,由于这些新独立的国家在殖民者统治下经济上沦为赤贫、政治上管理不当,联合国必须对其提供支助。由于沦为殖民地的屈辱历史,这些国家可能出现妄自尊大、盗贼统治以及第一代独立政府统治不善等现象,局面通常是十分严峻的。

 

联合国在制定和开展各种计划方面所做的努力,并不是其在促进发展方面成就卓越的主要原因。除此之外,还有两个成功因素:第一,高度专业化的联合国机构拥有较强的专业技术和运作能力,比如联合国儿童基金会(儿基会)及世界粮食计划署均是各自领域的领袖;第二,在饱受战乱的脆弱国家里,联合国及其代理机构通过提供发展援助发挥着重要作用。

 

然而,联合国在促进发展方面的最大贡献是在理念层面,包括消灭天花运动到提出人文发展的理念。对“华盛顿共识”的争论表明,除财政和货币的政策及项目之外,还应推行社会政策和项目,现在这种观点已经得到国际金融机构的广泛认可,促使儿基会提出一种新的构想:“考虑到人的调整”。

 

联合国在理念方面的领导来之不易,并且存在一些风险。2012年的“里约+20”峰会提出了实现可持续发展的目标,这些目标被列入目标草案,需要会员国于2015年9月召开的峰会上正式通过,其中包括169个发展目标,届时肯定会让加以审批的各国政府和议会感到惊讶。这是各国政府有关发展议题进行对抗性争辩的结果,这种对抗性争辩在联合国内部持续存在,让人十分沮丧。尽管亚非各国已经有几十亿人摆脱了贫穷,拉丁美洲的社会政策创新也已传播到全球,但到纽约总部参加会议的代表多数时候会表达政治上的不满,而非提出建设性的意见。在这些争论中,人们会忘记最近几年大多数发展中国家所取得的发展成就,也无法深刻把握从2008年开始很多工业国家发生的财政和经济危机。

 

联合国亟需一种建设性的方法来规避乏味的决议、冗长的演讲以及无法操作的流程。如果这些可持续发展目标能向各国政府明确指出一些优先项目, 就可以激励民间社会,这样也许为时并不太晚。

 

和平与安全

 

联合国的宗旨是保护世界免受战争灾祸,联合国在阻止核武器灾难中已经发挥了重大作用。1962年的古巴导弹危机,是第二次世界大战以来超级大国关系演变出来的最大危险。在此危机期间,联合国安理会起到了缓冲作用,对莫斯科和华盛顿的核武器实施了限制。也许今天人们已经彻底遗忘,当时的秘书长吴丹采取了幕后外交,打消了美国总统约翰·肯尼迪(John F. Kennedy)及苏联最高领导人尼基塔·赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)称霸世界的念头,渐渐消除了危机。在其它方面,联合国也是个有用的论坛,能够避免超级大国因为利益竞争而发生的地区冲突和正面对抗。

 

冷战结束后,联合国似乎是无所不能的,这也许也埋下了当前人们对联合国诸多不满的种子。在激进的安理会的敦促下,联合国一度接受了很多力所不能及的工作。其结果便是,联合国要时常临时做出决定,而大获成功的情况却屈指可数。当世界人民沉浸在冷战的结束的喜悦时,安理会也迫切希望终止冲突,然而其过于激进的行为却产生了许多争议。

 

然而,联合国安理会经常在做力所不能及的事情。1995年,由于联合国资源不足亦或是在波斯尼亚采取了现实主义的策略,引发了斯雷布雷尼察大屠杀,该事件至今仍是联合国的一个污点。2003年,安理会反对英美入侵伊拉克,虽然准确地反应了全球人民的立场,但最终并没有阻止这两个国家继续开展入侵行动。这场战争给伊拉克及其整个地区都带了灾难性的影响。人们因为战争而责备联合国,却没有赞赏安理会的立场。在这场战争的泥潭中,这个立场早已被人们遗忘,即便到现在,联合国的声誉也没有完全恢复。

 

今天,联合国在国际安全事务上是否能发挥作用,取决于能否有效地阻止种族灭绝和全面内战。联合国在叙利亚危机中没有做出有效回应,对其整体信誉产生了严重的影响,安理会内部也应进行深刻反省。

 

人权

 

1948年12月,联合国大会正式批准通过《世界人权宣言》,这是一个重大的突破,其影响力是其它任何联合国文件都无法比拟的。尤其重要的是,在冷战时期,联合国在1966年缔结了两项保障公民权利、政治权利以及经济和社会权利的条约,分别为《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》,两项条约均在1976年生效。与此同时,有关人权方面的条约缔结工作也在广泛开展,范围包含禁用酷刑(1984年通过了《联合国禁止使用酷刑公约》)和消除歧视妇女的偏见(1979年通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》)。

 

1994年,联合国首次任命联合国人权事务高级专员以支持人权运动发展。此后,几任联合国人权事务高级专员(现任高级专员为扎伊德•拉阿德•侯赛因(Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein),他的前任是两位杰出的女性:纳瓦尼特姆•皮莱(Navanethem Pillay)和路易斯•阿尔布尔(Louise Arbour))发出了铿锵有力的声音,大力推动全球人权发展。尽管推动人权发展的工作时常受制于落后的基层人权状况,但是依旧被证明是联合国最具标志性意义的成就之一,联合国秘书长潘基文也非常关注个人权利(包括同性伙伴权利),同时他倡导反对死刑的运动,二者均是潘基文秘书长影响最深远的贡献。

 

管理

 

联合国管理模式与其他大型机构大同小异,没有明显的高低之分。联合国因其全球分布广而要面对诸多挑战,但是许多国际私营机构和公共机构也会面临同样的问题。

 

有时,质量监管重于微观管理。即使联合国运作了70年,人们依旧没有完全接受这个观念。但是,联合国的工作人员应全力支持该观念,否则无法充分发挥联合国的潜能。

 

联合国只有采取实用主义的管理方式,其工作才会取得最大成功。联合国工作人员只有变通工作方式,通过实践不断检验,才能挣脱规定的束缚,克服可怕的不利因素,适应艰难的地方条件,进而取得卓越成就。联合国遍布全球各地的外勤行动是最好的证明,包括时常会被部署到环境特别严酷的地区的维持和平特派团。联合国维和部队大约有12万名士兵,是加拿大武装部队的两倍之多。联合国总部及外勤工作人员通常需要见机行事,因为没有哪一种规则是适用于任何情况的,这就要求工作人员发挥创造性、冒险精神并具有一定勇气。联合国的工作人员们普遍都具备这些素养,这一点颇令人欣慰。

 

与大众观念相悖的是,联合国工作人员的薪资并不丰厚。然而,对联合国的很多员工来说,其薪资是采用“金手铐”的模式,旨在让联合国工作人员长期服役,但很多工作人员并不愿意,致使一些部门趋于一种危险的停滞状态。如果实现薪资水平与当地生活水平和条件挂钩,这样会更符合我们的时代要求,会促进更大程度的员工流动。

 

潘基文秘书长已经在着手解决员工的分配问题,他的主要难题是联合国工作人员不愿从舒服的总部调到更具挑战性的地方工作。然而,即便经过不懈努力,这件事仍未完全成功。由此证明,联合国要进行改革有重重阻力。

 

领导层

 

联合国秘书长潘基文的第二次任期将于2016年底结束,会员国开始热烈关注下一任秘书长的人选,许多会员国很关注性别问题,尤其期待选出首位女秘书长。原则上,下一任秘书长将在2017年1月1日开始任期,而选举工作需要提前很久完成,这样新任秘书长就有足够的时间从竞选工作切换到规划制订工作。

 

联合国秘书长需要处理好两方面的关系。首先,秘书长应与各会员国建立密切的关系,各会员国是联合国的掌控者,但应信任秘书长的管理和领导。这种信任来之不易,但要失去却很容易。一旦会员国失去对秘书长的信任,就几乎不能再完全恢复。其次是处理好与联合国工作人员之间的关系。尽管有时会遭到嘲讽,但很多工作人员依然为联合国贡献着自己的力量,有时甚至要不顾生命安全去迎接意想不到的挑战。他们要不断平衡工作和生活的关系,这不仅需要秘书长的领导,更需要他的支持。不同的秘书长对同事的支持程度有所差别,有些只是把他们视为提供服务的工具,这是不正确的做法,尤其是当工作人员需要做出巨大牺牲和冒险的时候,这样的做法将使秘书长失去号召力。

 

一位秘书长如果失去了员工的信任,那么他很难获得成功;如果失去了会员国的信任和尊重,则难逃失败的命运。

 

组织章程的变革

 

为挑选下届秘书长,联合国核心会员国经常要举行秘密会议,很多人认为,这个程序过于以安理会及其会员国为中心,表明安理会和联合国会员国之间的分歧逐渐扩大。尽管安理会常任理事国希望维持现状,即安理会由持否决权的五个常任理事国(五常)和其他理事国组成,但自1945年起,权力平衡还是发生了巨大变化。

 

真正强大的领袖,不需要行使否决权来宣誓权力或者维护自身的核心利益。通常情况下,运用娴熟的外交手段就会达到目的,而行使否决权只是一种粗暴的手段,最终会留下永恒的外交创伤。若美国在2003年伊拉克事件中考虑大多数安理会会员国的态度,放弃不顾后果的军事冒险,也许会从中获益良多。

 

如果会员国之间关系失调,那么联合国将会连基本工作也做不好,重要事项只能交由其他多边模式进行决策。五常和其他会员国必须正视联合国章程改革的必要性,重新思考地缘和经济现实。但是他们愿意这样做吗?

 

下一任联合国秘书长在加强联合国建设、保持其运作灵活方面面对严峻的挑战,但关键依然在于五常,他们是否愿意面对紧迫需求做出有意义的改革,这是决定下一任秘书长是否能实现有效领导的主要因素。

 

在回顾联合国成立70年以来的历程时,我找到了一些乐观的理由,其中很大一方面来自应对气候变化。制定全球气候变化应对方案的过程让很多人感到沮丧。《京都议定书》第一承诺期较为成功地结束后,签约国对于议定书条款的支持力度明显减弱,美国甚至没有签署,包括我自己的国家在内的一些会员国也没有完全履行议定书规定的义务。清洁发展机制规定的碳信用额价格暴跌后,联合国开始了无休止的关于气候变化的谈判。

 

然而,情况发生了戏剧性的转变。2014年底,中国和美国就温室气体减排目标达成一致,自愿承诺减少排放量。双边协议的签订为2015年12月在巴黎举行的联合国气候变化会议创造了条件,届时,其他国家也会做出减排承诺。

 

多一些像这样的实用主义,更广泛地采取行动措施,会受到全世界人民的热烈欢迎。