从独立到长期稳定:联合国在非洲的工作

©联合国图片/Loey Felipe

过去的70年里,联合国的工作范围得到了极大的扩展,涵盖气候变化、体育促进发展与和平以及道路安全等各类问题。然而,回顾过去,我认为联合国在《联合国宪章》的核心领域发挥了最为重要的作用,包括维持国际和平和安全、促进所有人的人权和各民族的自决权,以及涉及治理和与发展相关的担忧的经济、社会与文化问题。此外,在调动和协调各成员国实现各项专题目标方面,联合国也起到了重要的枢纽作用。

 

联合国在非洲的工作尤为如此。1945年,《联合国宪章》通过,联合国成立,此后,非洲各民族人民开始意识到自身的基本权利,并感到自身在为获得各自民族自决权的斗争中逐渐获得了权能。《联合国宪章》第73条呼吁“发展自治”,并“按各领土及其人民特殊之环境”,“助其自有政治制度之逐渐发展”,这在当时给予了非洲各民族掌控本民族未来的希望。联合国大会为非洲各民族提供了一个论坛,供他们表达政治愿望和寻求支持。

 

1960年对于非洲和联合国而言意义重大。在这一年,非洲15个国家获得了独立。同年9月,17个新独立的国家加入了联合国,其中16个为非洲国家。在那一年,联合国大会还通过了《给与殖民地国家和人民独立宣言》,这是具有里程碑意义的文件,宣布所有人民都拥有自决的权力,应尽快无条件消除殖民主义。除自决权立法,联合国大会还寻求一个全面和有效的框架,帮助新独立的非洲国家建立有效的政治和经济主权,例如大会于1962年通过有关“天然资源之永久主权"1的决议。

 

然而,后殖民主义时期挑战重重。新独立的国家缺乏健全的民主制度,国内冲突此起彼伏,敌对种族、宗教或其他群体趁机争夺权力,抢夺资源。联合国认识到了此类冲突对于区域和平与安全的威胁,努力通过联合国秘书长与秘书长特使的斡旋,和开展日益复杂的维和行动解决这些冲突。

 

1960年7月14日,安全理事会通过第143(1960)号决议,部署了非洲第一个维持和平行动,即联合国刚果行动(联刚行动),这是非洲历史上,也是联合国历史上的一个关键时刻。联合国部署该维和行动旨在应对今刚果民主共和国独立初期的政治动荡和冲突,行动人数最多时达到将近20000人。

 

五十五年已匆匆过去,目前部署在西非的联合国行为主体比世界其他任何一个区域都要多。其中包括四个维和行动(在科特迪瓦、利比里亚、马里和最近才撤离的塞拉利昂);一个建设和平综合办事处(几内亚比绍)、一个为应对埃博拉疫情部署的区域行动(联合国埃博拉应急特派团)、一位西非问题特别代表和一位萨赫勒问题特使,以及设在非洲的一系列区域办事处和国家办事处。联合国在该区域还设有由联合国政治事务部领导的区域办事处和联合国西非办事处,这是西非首个旨在预防冲突及巩固和平的机构。

 

鉴于一系列国内冲突已影响到区域内大部分国家的稳定和安全,有人认为:“西非很难实现此前的目标”。我认为,该区域面临的各种巨大挑战有时被忽视了。西非与美洲隔大西洋相望,通行相对便利,又临近欧洲,这一战略位置使得该区域的若干国家受到了国际地缘政治的很大影响。该区域的可可、钻石、黄金和石油等自然资源储量巨大,吸引了众多外国投资者前去利用这些资源。为加强在该区域内的影响力,各类外国行为者向当地组织提供政治、军事或经济上的支持,改变了区域内部的态势,并且常常会加剧各个国家内部或西非次区域内的冲突。事实上,由于西非地区各国边境漏洞重重,加上各国之间的政治、种族和宗教联系,西非国家的内部冲突一般都会产生区域和国际影响。

 

二十年以来,联合国为应对西非地区面临的各类挑战发挥了重要的作用。在加剧的冲突对和平和稳定造成威胁的国家——如在科特迪瓦、利比里亚、塞拉利昂以及近期的马里,联合国协助冲突各方进行协商,达成了和平协议,最终部署了维持和平行动,为协议的实施提供支持。在此过程中,联合国与相关会员国以及非洲联盟和西非国家经济共同体(西非经共体)等区域组织紧密合作,这些组织经常能率先对危机做出反应。

 

除了直接提供安全支持,联合国还寻求通过部署多层面的维持安全行动协助东道国。联合国部署在西非的维持和平行动众多,促进了冲突各方的对话,加强了各国的国家安全和国防力量以及各类民主制度,为原战斗人员解除武装、遣散和重返社会提供支持,并在国家与地方层面促进人权、社会凝聚力与和解。此前,维持和平行动本质上只是干预部队,而后来“升级”为通过强化国家机构等方式促进长期稳定的一个实体,这一变化体现了联合国在过去20年里的一大进步。

 

通过部署多层面维和行动和派遣政治特派团,联合国不仅推动了整个西非地区的逐步稳定,也对西非地区的区域态势、政治和政策的发展产生了巨大的影响。西非地区维护和平的基础设施不断发展,逐渐适应了安全环境,并接纳了联合国的价值观、原则和战略。这些都是在国际双边与多边伙伴的支助下,在与联合国的紧密合作下,西非经共体不断改革,推进其立法与外交实践方面的逐渐发展的成果。西非经共体不仅通过了《预防冲突战略框架》,将人权保护纳入共同体法院的权限内,还不断提高自身能力,单独或根据新的专题议定2与联合国一同开展预防性外交。目前,西非经共体委员会正实施非洲大陆上最先进、最有雄心、最具综合性的区域预警系统。西非经共体成员国也接受了联合国关于治理、人权、毒品和人口贩卖、有组织犯罪、腐败、妇女问题、和平与安全方面的专题议程。在大多数事务上,联合国与西非经共体展开紧密合作和/或支持西非经共体形成次区域、综合性解决方案。西非经共体打击贩毒和有组织犯罪的战略和行动方案就是西非经共体、联合国驻西非办事处和联合国毒品和犯罪问题办事处共同努力的结果。还有很多事例可以表明联合国与西非经共体间的通力合作,但目前双方在塞拉利昂取得的成就最具有说服力。塞拉利昂结束了十年之久的内战,目前已实现稳定,经济大跨步发展,国内生产总值保持了两位数增长。

 

然而,由于西非处在重要战略位置,边境漏洞重重,再加上各国国家机制整体薄弱、政局不稳以及其他一些问题,军火走私和毒品交易等非法活动蔓延,带来不安全与不稳定。马里和萨赫勒地区的恐怖组织愈发猖獗,与恐怖组织参与贩毒和其他形式的有组织犯罪有很大关联。为打击此类非法活动,联合国安全理事会曾对该区域的一些国家实施了禁运,并建立了相关的监测机制。例如,安理会决定设立科特迪瓦问题专家组,帮助调查威胁科特迪瓦本已脆弱的和平局面的非法活动。

 

此外,我们绝不能忘记,西非大部分地区仍然严重欠发达。由于人口流动、粮食安全问题、流行病、干旱及其他自然灾害,人道主义危机一再发生。近期的埃博拉疫情不仅带来了病痛和死亡,也对疫情最为严重的三个国家的经济造成了灾难性的影响,并凸显出医疗基础设施不足对疫情应对工作的负面影响。联合国通过下设的专门机构和人道主义事务协调厅(人道协调厅),始终积极倡导向西非地区提供人道主义和发展援助,唤起国际社会对尼日尔2005年至2006年大饥荒等“被遗忘的紧急情况”的关注。

 

尽管联合国在西非地区乃至整个非洲大陆付出了许多努力,但仍有许多工作未完成,需要进一步采取措施,以提升联合国在该次区域及整个非洲大陆的工作成效。

在非洲多个次区域,联合国安全理事会及其五个常任理事国让人感觉联合国只促进少数几个超级大国的利益,特别是前殖民宗主国的利益。非洲各国有许多人民感到与联合国存在隔阂。以博科圣地为代表的一些武装团体面对联合国时愈发采取敌对态度。如果非洲国家能在安全理事会中扮演更重要的角色——即使不是常任理事国可能可以帮助消除联合国和需要联合国帮助的非洲人民之间的隔阂。或者,联合国可以加深与西非经共体和非洲联盟等区域组织的合作,并将合作制度化,以协助这些区域组织承担更多责任并逐步领导解决非洲的冲突。相关会员国应该加快落实计划成立的待命部队、预警机制和现有的在非洲五个区域集团维护和平的基础设施,并提供所需的资源。

 

一些团体对于联合国的敌对态度或许是由于长期以来该组织给人留下软弱的总体印象。联合国维持和平人员经常被看作是被动的,受到攻击时没能力或不愿意以武力还击。在此背景下,联合国组织刚果民主共和国稳定特派团(联刚稳定团)下设了直接干预旅,这一积极的举措可能有助于改变人们对联合国的印象。如果条件允许,联合国也可以在其他地方采取同样的措施。例如,近来联合国在马里成为袭击的目标,可这能要求联合国增加武力使用以保护联合国工作人员及当地民众。

 

另外,重要的一点是,各会员国应对危机的政治承诺要辅以资金投入。目前,联合国被要求用减少的资源做更多的事情。虽然联合国在马里和中非共和国等国展开了新的大规模维持和平行动,会员国仍希望维和预算能够保持不变。这样的想法并不现实,因为维和行动需要大量的资金。如果安全理事会决定部署一项维和行动,就需要一套更有效的机制来确保资金到位,以满足行动各方面的开支。

 

与以上相关的是,我们需要承认:维持和平需要时间,建设和平耗时更久。随着新的维和行动不断展开,似乎迫切需要缩编或结束其它特派团(如在科特迪瓦、海地、利比亚),即使这些国家的局势并未完全稳定。有一点很重要,即在结束特派团之前,需要进行认真、全面的考量,以最小化国家或地区在特派团离开后又陷入冲突的风险。我们应该记起一些国家的教训,例如在海地和利比里亚,联合国已经在两国国内再次出现冲突后两次部署维和行动;而联合国维和行动撤离布隆迪不到一年,该国又逐渐陷入困境和冲突中。

 

实际上,联合国必须做出更大努力以预防危机爆发。在过去十年里,联合国在加强预防性外交工具和提升预防冲突能力方面已经取得了一些进展。然而,对国家主权和内政干预的担忧使得联合国仍然很难找到政治空间在危机初期介入。联合国应该考虑建立健全的预警机制,其中尤其应该包括优化的情报系统。联合国各个机构、基金和计划也应该以更加协调的方式进行包括人权与政治职能、知识专长和资源在内的冲突预防,以便及时应对引发冲突的根源,为早期介入创造机会,和平解决造成紧张局面的根源问题。

 

联合国预防冲突策略和计划涵盖了经济发展、人权保护、治理与民主。这些策略和计划的统筹和协调对高效支持会员国和区域组织解决引发冲突的关键问题至关重要。在这方面,可以吸取政治事务部下属的西非办、亚的斯亚贝巴区域办事处等各个区域办事处的经验,以探索出一套联合国各机构未来在冲突预防、维持和平和建设和平工作中都可以实施的方法和策略,明确区域合作伙伴的角色和责任,以及区域合作伙伴与联合国秘书处及安全理事会在实施《联合国宪章》第六章和第七章的过程中的战略合作范围。

 

最后,作为联合国科特迪瓦行动负责人,我迫切希望联合国会采取相应措施,更直接有效地应对当前的危机和事态发展。目前,联合国在资金使用、人员招募和部署等方面的流程十分复杂,妨碍了应对危机的效率。事实上,要求会员国对联合国各部门、办事处和维持和平行动的经费和资源使用进行监管(也许是进行“微观管理”)的呼声似乎越来越高。如果会员国愿意更加相信联合国秘书长和高级官员的决策能力,促使他们通过战略和战术决策将政治目标转化为切实有效的行动,联合国的工作无疑会更有成效。

 

注释:

1    大会1962年12月14日第180317)号决议,“自天资源之永久主权”。

2    西非国家经济共同体2001年12月达喀尔《关于预防、管理和解决冲突以及维持和平与安全机制的议定书》之补充《民主和善政议定书》A/SP1/12/01。