为人类安全而奋斗

©联合国图片/Rick Bajornas
 

我从1991年2月开始担任联合国难民事务高级专员(难民专员)。我是有史以来第一名女性难民专员,第一位担任该职务的日本人,也是第一位担任该职位的学者。我上任之时正值两极格局解体,世界告别冷战时代。赴日内瓦上任不到几个星期,我就遇到了海湾战争带来的遗留问题:将近二百万库尔德难民从伊拉克逃亡至伊朗和土耳其。从此,我开始了作为难民专员的波澜起伏的十年职业生涯,直到2000年卸任。

 

1991年爆发的海湾战争是推进多边外交和人道主义行动的分水岭。多边外交和人道主义行动的发展,是二十世纪九十年代后冷战时期的主要特征。海湾战争中出逃难民规模之大,速度之快史无前例,而难民返回的速度也同样惊人。在安全理事会第688 (1991)号决议的推动下,联军在伊拉克北部建立了一个避难所,用以收容库尔德难民。不久,我们启程前往伊拉克北部,与国际部队密切合作,共同救助难民和伊拉克境内流离失所者。这是我们第一次来到伊拉克北部。在接下来的几年中,我们不断应对挑战,反思并完善保护措施、援助方式和解决方案。在南斯拉夫和非洲大湖地区的难民救援行动中,我们的体会和反思尤其深刻。

 

难民保护的基本原则虽受法律保护,但要确保难民得到保护就需要采取实际行动,付诸于切实有效的措施。联合国难民署奋斗在人道主义救援的第一线,时常出现在战区,并且通常是单独开展行动。难民署在难民原籍国更加积极地开展行动,设法帮助回到本国的难民重新融入社会。为应对变幻的时局,我们革新庇护方式,从而拯救了许多生命。例如,我们为来自波黑的难民提供临时保护,对科索沃的难民实施人道主义撤离方案。1994年至1997年非洲大湖区发生一系列重大事件之后,联合国秘书长要求难民署就如何保证难民营的安全和中立提出建议,于是,我们制定了一系列循序渐进的方案,包括最基本的“到场保护”以及更进一步的培训和部署方案等等。

 

当冷战接近尾声时,人们乐观地谈论着新的世界秩序的到来。二十世纪九十年代初期,中美洲、柬埔寨、南非及其他一些地区对过去动荡的局势进行反思,达成和平协议。难民署在这些地区开展的主要行动就是遣送难民回国。但是随后的势态变化重创了人们乐观的心态。冷战时期可预测的国际关系,在一段时期被动荡不安所代替,超级大国对抗和代理人战争被国家内部种族冲突代替。新的冲突形式使得人口流动性增强,人口迁移更为复杂。许多人跨越边境,成为受国际保护的难民,但仍有许多在国内流亡,没有受到国家的保护。在我担任难民专员的这段时期,难民和境内流离失所者数不胜数,人口大规模快速迁移屡见不鲜。这种趋势一直延续至今。如今,全世界有5100万人被迫流离失所,首次突破后二战时期的5000万难民人数,其中境内流离失所者人数是国际难民人数的两倍。

 

冲突是导致大规模逃亡的主要原因,流离失所与战争的关系比以往任何时候都更加紧密。1992年,南斯拉夫爆发了一系列暴力冲突,数百万人流离失所。当时,我第一次向安全理事会作简报。对我来说,这是人道主义运动的重大时刻。为了与政治划清界限,人道主义人士长期秉持中立和公正原则。此前从未有过一个人道主义机构的领导向安理会作过报告。

 

我说过一句话,这句话常常被人提及:“人道主义的问题没有人道主义的解决方案。”我想要强调的是,难民问题在本质上是政治问题,因此必须通过政治行动来处理。人道主义行动也许会为政治行动创造条件,但前者不可能替代后者,当前发生在叙利亚的悲剧就很能说明这个问题。要解决这个问题,需要国际和地区力量或是安理会的果断干预。正是秉持着这种信念,我共12次向联合国最高权力机构安理会作简报。我极力敦促政治家们更多地参与到应对人道主义危机的行动中去。

 

作为难民专员,我最关心的是为难民提供安全庇护,并为他们创造过上幸福生活的机会。一般来说,安全问题的前提是国家安全,所谓“国家安全”,也就是国家保护其边境、人民、体制和价值观不受外部侵犯。人们普遍认为,国家安全就能保证人民安全。然而,在后冷战时代,即使没有外敌入侵,领土完整或国家主权未受到威胁,人们还是面临着由不同种族、宗教信仰群体和社会群体之间长期的敌对关系和仇恨导致的国内暴力事件。实际上,作为人民保护者,国家通常不能保障人民“免于恐惧”和“免于贫困”。保持或改善敌对个人、群体或社区之间的和平关系,已成为一个核心安全问题。

 

我无数次地思考我们应该如何处理当今的核心安全问题,也就是人的安全问题。我知道,通过更直接地关注人,我们可以找到提供保护和加强安全的有效方法。出于对以人为本的安全理念的追求,我认为应将解决问题的模式从传统的“国家安全”转变为“人的安全”。我离开联合国难民署后,人类安全委员会在联合国和日本政府的倡议下于2001年成立,这是应对当今安全挑战的过程的新的探索。我很荣幸能和诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森担任委员会共同主席。在2003年《人类安全的目前状况报告》中,我们基于为期两年的研究、实地探访和公众听证会,提出了一个应对严重威胁人的安全的问题的行动框架。

 

联合国“人的安全信托基金”设立后,这一框架从抽象的概念变成了现实,并有了保护各类弱势群体并增强他们的权能的具体措施,实现从人道主义援助到发展行动的紧密过渡。我从2003年至2012年担任日本国际协力机构理事长,该机构积极同人道主义人士合作,以期缩小人道主义援助和发展行动之间的距离。日本国际协力机构关注人的安全,不仅关注从冲突中恢复的社区,还致力于帮助人们克服各类障碍,如贫困、失业和气候变化。

 

人的安全涉及保护和增强权能,其目的是使人们有能力将他们的生活和社区变得更加安全,并在其中扮演积极的角色。个人的安全是不能单独实现的。人的安全作为一个共同平台,通过包括政府、联合国各个机构、捐助者、民间团体和当地居民在内的所有参与者提出诉求、设立共同目标以及调动专业知识,从而为所有参与者提供了包容、统一的方法。人的安全还需要开阔的视野,跨越不同领域以处理相互关联的问题。通过这样一个连续体的作用,各个社区能建立起积极的机制来应对各类安全威胁。

 

如今,随着大会第290 (2012)号决议的通过,各国政府和众多工作人员就人的安全问题形成了广泛共识。2013年5月,“人的安全高级别会议”在位于纽约的联合国经济及社会理事会会议厅召开。能够在这次会议上发表演讲,我十分激动。

 

然而,如何使各国政府及领导人的政治意志保持下去,致力于维护人的生命和尊严,并将这种同情之心转化为政治行动,这还是一个待解的问题。当今,国际恐怖主义和暴力极端主义已成为威胁人类安全的新来源,情况甚至会更加复杂。伊拉克和黎凡特伊斯兰国(伊黎组织)以毁灭性的速度开展跨境活动。在创造财富和大量机会的同时,全球化也扩大了不公平,促使安全管理问题日益复杂多变。信息技术飞速发展,社交网站促进人际交流,这些都易加速区域两极分化,导致一些愤世嫉俗的青少年加入恐怖分子武装。气候变化和全球变暖问题日益严峻,已引发众多特大灾难、致命瘟疫甚至冲突,对那些已处于困境中的人产生严重影响。我们正面临考验,关键在于我们是否能够团结一致,为子孙后代留下一个适于居住的地球。

 

自建立以来,联合国已取得了巨大的进步。《联合国宪章》获得批准通过时,大多数亚非国家还是欧洲的殖民地。联合国起初只有51个会员国,在随后的70年中,已扩大至193个。各种各样的威胁和挑战不断演变,考验着联合国,其演变速度可能已超过联合国取得的进步。《联合国宪章》第一条宣称,联合国的首要目标是“维持国际和平及安全”。如果安全意味着不被杀害、迫害或虐待,不让人生活在产生屈辱和自卑的极端贫困之中,让人自由做出选择,那么如今仍有很多人无法获得安全。

 

2015年1月,面对即将到来的里程碑式的一年,秘书长潘基文在联合国大会上作简报称,“从发展到和平再到人权,联合国必须更加有的放矢。”同时,秘书长提议委派一个高级别小组,探索如何缩小人道主义需求和可用资源之间不断扩大的差距,我很赞同这个倡议。2016年世界人道主义首脑会议将在伊斯坦布尔召开,联合国也在致力于实现自己的使命,我想号召人民而非国家登上中心舞台,成为主角。

 

我的一个经验教训是,解决难民问题需要时间,改变人们的态度需要时间,让那些互相斗争的人群建立信心需要时间。但这项任务并非不可能完成。关注人本身,并让他们关注个人利益,也许过程十分曲折,却是预防冲突和寻找最终解决方案的最有效途径。

 

归根结底,人是最重要的。经常有人问我是从何处汲取能量的,我常会想到我在营地、村庄、接待中心、贫民区遇到的所有难民。我认为一直激励我不断前行的是我的一种信念,我相信我们的共同努力会减少难民的恐惧和痛苦,从而使得他们家庭和美,亲朋和睦。为了地球上所有人的未来和幸福,联合国所付出的努力永远都是值得的。