秘书长内心和灵魂深处的独立与公正

©联合国图片/Evan Schneider

我对联合国的记忆可以追溯到很久以前。1946年,我作为一名年轻的外交官,参加了在伦敦举行的联合国大会第一次会议。当时大家的期望都很高,不久却落空了。不到十年,安全理事会常任理事国就在意识形态上和地缘政治上公开进行对抗。共同安全体系建立在这几个国家的共同领导之上,而这样的共同领导却已经不存在了。一场大国之间直接对抗的新世界大战得以避免,但是,从另一方面来说,在几十年间,联合国实现初始目标的能力,即维护国际和平和安全,却受到了严重的制约。

 

近二十五年来,我作为一名外交官,在回到联合国工作之前,曾担任秘鲁大使,后来成为联合国秘书处高级官员,十年后成为秘书长。核战争威胁程度已不像1962年时那么严重,但冷战的阴影依然存在。联合国及其秘书长在很大程度上被边缘化了。我任秘书长的十年间,取得了一些成绩,我为此感到骄傲。其中多数都是通过联合国审慎、艰辛的斡旋取得的,常常也有外界力量的帮助,这些外界力量同安全理事会密切合作,有效展开工作,也得到联合国提供的帮助。

 

在我离开一个月后,首次国家和政府首脑峰会的第一次会议举行,根据安全理事会的记录,那是希望重燃的时刻。在阿富汗、伊朗和伊拉克之间以及柬埔寨的争端结束了;一系列涉及安哥拉的协议为纳米比亚实现自决和独立打开了一扇门,也推动了南非种族隔离的终结;在莫桑比克,和平也将来临;在尼加拉瓜,暴力得到了终止;在萨尔瓦多,联合国首次成功实现对内部冲突的调停。联合国在二十世纪八十年代末和九十年代初的努力,对冷战的解冻做出了重要的贡献。在这些方面,联合国都起到了关键的作用,而且往往是中心作用。

 

那时,关于联合国的未来,我得到了什么样的启发呢?我每年都花了很大的精力撰写我的年度报告。我一共写了十份年度报告,每一份都会花好几个月,我们要与最亲密的同事们开会,因此错过了多次消暑假期。我出版了一本回忆录。我用23年的时间来深入思考这个问题,但是,与其开一份长长的处方,我更喜欢从众多经验中总结出一条最基本的经验。

 

照例,我又要说《联合国宪章》(《宪章》)第99条是联合国相对于《国际联盟条约》所取得的最重要进步。《国际联盟盟约》是在《宪章》之前唯一一份致力于维护国际和平与安全所签订的条约,条约设立一个希望具备普遍代表性的国际机构,并建立了相关规则和机制。《宪章》第99条主要执行条款的重要性是毫无疑问的,即秘书长可以促使安全理事会关注秘书长认为威胁国际和平和安全的任何问题,但历任秘书长仅仅只启用了这一条款六次,因此其作用被高估了。在我看来,这一条款的重要性在于,它鼓励秘书长运用自身的判断力,去判断某个问题是否对国际和平与安全构成威胁,以及安理会是否应该关注这个问题,因此具有重要的暗示及预设条件。这一核心条款要求秘书长应时刻关注可能威胁国际和平与安全的任何趋势。不然秘书长如何做出判断呢?同样,这一条款也假设秘书长拥有监控潜在威胁的必要条件。实际上,会员国可能无法给秘书长提供这样的条件,这可能是个阻碍,但这些因素为秘书长开展斡旋提供了理论基础。

 

《宪章》中有关秘书处的另一条款,也就是第100条,也许不如第99条引人注目,但我希望能够强调一下此条的重要性。

 

若要从我自己的经验中总结出最宝贵的精髓,那么便是一个词:独立。这个词精炼地说明了是什么给了我力量和能力,使我能积极应对许多阻碍国际社会发展、且多年来无法解决的棘手问题。一直以来,独立都是我对“你是怎么做到的”这个问题的答案。

 

《宪章》第100条中没有出现“独立”一词。第100条下第二段有这样的话语:“联合国各会员国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性,决不设法影响其责任之履行。”在20世纪40年代,和今天相比,主权的实质意义以及在政治家眼中的重要性都大得多,在那个时期谈“独立”也许还为时尚早。

 

但《宪章》中并没有必要出现独立一词, 因为从上下文语境来看,独立无疑就是其所推崇的思想。当然,也只是我的理解。这种思想是无价的,不仅在当时,现在回过头来看更是如此,我就此简要介绍一下原因。

 

同哈马舍尔德一样,我没有主动寻求成为联合国秘书长。我的国家希望我能成为候选人,并告知安理会成员国我能够参选, 但是我拒绝开展竞选活动。我并未寻求任何人的支持。我没有去联合国纽约总部走动,也没有对会员国或其他任何人做出关于出任联合国秘书长的承诺。我没有要求回报,也没有对等交换。因此我出任职位时是没有给过任何人任何承诺的。我也没有任何兴趣在任期五年届满时谋求连任。

 

1986年5月13日,在我担任联合国秘书长第一届任期届满前几个月,我在牛津大学谢尔登剧院作了西里尔·福斯特系列的一次讲座。演讲的主题是联合国秘书长的角色。25年前,达格·哈马舍尔德在这儿发表题为“国际公务员法定及实际权力”的类似演讲。

 

我回顾了联合国秘书长开展斡旋的职责,对此,我以一个词语做总结:公正。我说:“公正是联合国秘书长职能的核心和灵魂。”我进一步阐述了这一思想,提议为了保证秘书长的公正,应该重新弘扬联合国秘书长不通过竞选产生的健康传统。秘书长应当通过任命,保证合适的人选担任。因为无论一个人有多么正直,一旦他公布了自己的候选资格,开展竞选活动,他就难以保持必要的独立性。

 

“独立”并不意味着联合国秘书长能够或应该完全自由行动:《宪章》限定了联合国秘书长的行动范围,因为如果联合国要有效地维护和平,就必须和安理会合作。但是,如果他的视角足够开阔,不局限于某个会员国或者安理会的几个成员国,这种合作关系会更加牢固。作为秘书长,有时也要督促自己与会员国适当保持距离,从而广开言路,给那些感到被误解或者是被孤立的人发言机会。如果能保持这样的距离,会使他成为一个更高效和可信的伙伴。如果秘书长和安理会成员国都明白这一点,那么他们会认识到秘书长独立性的益处,并因此对他尊重有加。

 

安理会五个常任理事国并未被我明确的立场所影响,当然,他们不会不公正地将我的这种立场理解为宣示“独立”,于是,1986年10月初,他们十分罕见地一起来找我, 希望我能够连任。我答应得很勉强,但是,我在第二任任期开始之后,我又感到充满了力量。在会员国方面,由于我的独立,我打开了许多机会之门,如果我只限于回应安理会的琐碎争议,是不会有这样的机会的。这样的事情有很多,我就不一一列举了。我相信这催化了安理会在两伊战争问题上的立场转变,最终安理会提供出了解决此问题的框架。我毫不怀疑,这也给萨尔瓦多带来了全面和平,而非部分和平,或是毫无和平可言。 独立提供给我行动的自由,上面的只是其中两个例子,这样的行动非常有必要,让我能够在响应安理会国家的愿望的同时履行职责。这也是不成为竞选者的价值所在。 

 

这种经验时至今日依然有效吗?这就要让所有会员国,尤其是安理会国家来决定。