妇女与农业水资源管理实现性别平等的道路

妇女是农业水管理的重要利益方——她们在水和土地的保护、雨水收集和流域管理方面起关键作用。根据联合国粮食和农业组织(粮农组织)的估计,目前有9.25亿人营养不足,到2050年,粮食产量得增加70%才能养活90亿人。在全世界15亿公顷耕地中,只有2.77亿公顷是灌溉地,剩下82%为雨浇耕地。1 妇女在灌溉和非灌溉农业中起重要作用,在大多数发展中国家,靠雨水种地的妇女多于男子,她们生产出三分之二的粮食。2 根据粮农组织最近的估算,3 妇女平均占发展中国家农业劳动力的43%,但尽管如此,农业用水政策仍错误地假定农民均为男性,从而将妇女排除在水资源管理之外。

国际社会普遍认识到,男子和妇女都必须参与水管理、包括农业用水管理,并确保公平获得和控制水资源。1995年《北京行动纲要》呼吁各国政府就妇女特别是农村和土著妇女在灌溉和流域管理以及环境卫生方面的作用加强认识和研究。联合国环境与发展会议1992年6月在里约热内卢通过的《政治宣言》和《21世纪议程》强调妇女在环境管理方面发挥的重要作用、妇女平等参与水资源管理决策以及减轻妇女和女孩的工作负荷。最近,里约+20成果文件进一步强调致力于逐渐实现消除贫穷、增强妇女权能和保护人类健康所必要的人人享有安全和负担得起的用水。文件强调需要酌情大幅改善各级综合水资源管理的实施情况。

强调妇女在水资源管理方面中心作用的其他关键政治过程包括:1977年在马德普拉塔召开的联合国水事会议,1981-1990国际饮水供应和卫生十年,1992年都柏林水与环境问题国际会议以及2002年《翰内斯堡执行计划》。发起“生命之水”国际行动十年(2005-2015年)的决议也呼吁妇女参与并加入与水有关的发展努力。187个国家批准的《消除对妇女一切形式歧视公约》强调,妇女有权享有适足生活条件,特别在水供给、住房和卫生方面。1994年国际人口与发展会议通过的《行动纲要》也强调妇女地位低下与水匮乏和贫穷之间的关系。大会2011年11月通过的题为“改善农村地区妇女的境况”的决议敦促会员国提供安全、清洁饮用水和卫生设备,以改善农村妇女与儿童的健康。

人们普遍认为,农业水资源管理中的性别差距是社会性别分工和性别规范造成的,这种分工和规范将很多水事责任分配给妇女,但将大部分水事权力和权利交给男子。确实,对45个发展中国家的研究表明,在76%的家庭中,妇女和儿童承担收集水的主要责任。在12%的家庭中,儿童承担收集水的主要责任,15岁以下的女孩承担这个责任的可能性比同龄男孩高一倍。4 妇女和女孩要花很长时间取水供家庭和生产使用,但政策和方案往往没有充分认识和解决她们在克服水短缺方面的无酬工作。妇女和女孩作为粮食耕种和生产者以及无酬水收集者在家庭主要生计中所面临的困难,加剧了她们的辛劳并剥夺了她们受教育和就业的机会,无法打破代代相传的贫穷和缺乏权能的境况。

水治理政策和进程往往未考虑到妇女和男子对水的多方面需求以及某一性别面临的特别限制。例如,最近的数据表明,水分配机制对农业、工业和能源生产予以优先,牺牲了家庭的需求。目前的估计表明,世界上70%的水都用于农业,20%用于工业,只有10%用于个人,但这些方面都相互关联,农业和工业用水也影响到个人和家庭用水。宏观经济和水事政策往往也把家庭仅视为消费单位,而妇女赖以脱贫的应对战略包括清洁、养护、储存和做饭,所有这些都需要水。

妇女和男子为很多不同的目的使用水,包括家庭、农业、健康和环境卫生,而男子通常只关注农业和牲畜用水。水还有其他非农业用途,包括个人卫生,照顾病人,清洁、清洗和废物处理。认识社区内不同男女群体使用当地水资源的各种用途有助于将性别平等因素成功纳入水资源管理。5 至关重要的是必须在农业用水和非农业用水之间达成平衡,并培养更加公平、对性别平等更加敏感的水管理和服务方式。

能否灌溉往往与土地权密切关联,并对女性粮食生产者的小农户生产率和收入产生不利影响。全球数据表明,妇女在115个国家有平等的财产拥有权,在93个国家有平等的继承权。6 然而,在所有地区,土地拥有权方面的性别差距显而易见,使妇女无法获得灌溉用水,无法加入水用户协会,无法从农业推广服务中受益,也无法获得贷款,因为土地经常被作为抵押。例如,在撒哈拉以南的非洲农村地区,妇女仅占小农贷款的不到10%。7 全球只有5%的农业推广服务是提供给女性农民的。8 例如,粮农组织出版的《2010-2011年粮食及农业状况》表明,缩小农业中的性别差距能提高农业产量,从而有可能将饥饿人口降低1亿至1.5亿人。

妇女基本上仍被排除在水资源管理决策进程之外。2012年,在环境、自然资源和能源领域,妇女担任部长级职位的比例不到6%。有关不同用户和各地区之间水资源分享、分配的调拨的决定往往在经济和政治考虑起重要作用的较高层次作出。基于广泛笼统视角制订的水政策更有可能会忽略地方知识以及社会和性别因素及其影响。为掌握地方情况,如社区水资源、次盆地或微型流域一级的情况,在尽可能最低基层进行社会和性别分析有助于摸清问题及其对不同男女群体的潜在影响。社区水资源无论是天然或人造湖泊、池塘还是灌溉系统,都可用于渔业、农业、园艺和个人卫生等多种用途。

最近关于水私有化问题的政策倡议强调费用分摊安排,将之作为需求驱动办法的重要部分;在此意义上,酝酿由用户为供水和水设施维护支付费用,确保用户致力于妥善用水并对供水设施和资源抱有主人翁意识。付费用水有其性别影响。在市场经济中,由于市场机制的原因,穷人一般都处于不利地位,获得水资源的机会成本偏高。妇女的处境可能更加不利,因为她们的有酬工作包括零工所得工资不高,对家庭生产性资产和现金的支配程度偏低,销售其产品的市场准入也受到限制。

水费往往取决于家庭收入,但妇女不一定完全掌握家庭收入。如果要她们自掏腰包负责支付水费,那么由于她们在创收方面的多重不利处境,这笔费用就会成为额外负担。意识到对现金收入的制约因素,以及有些项目有时会明确要求社区提供劳力而非支付现金。人们假定劳动力是一种即使最穷困着也掌握的资源。农村贫困妇女因在生产和生育领域承担多重职责,因此在用现金买水或而提供劳力时面临实际限制。放弃有酬零工而为社区供水出力的机会成本很高。9

农业水资源管理作为实现性别平等的道路,要求承认妇女作为农民和灌溉者的作用,并解决她们在获得生产性资源、服务和决策方面的机会不对称问题。因此,在所有牵涉到农业水资源管理的治理和决策过程中确保性别问题主流化至关重要。这就要求:

·承认妇女是独立的水用户,并使她们能够享有用水权利,无论土地所有权如何。这就牵涉到要加强妇女在水资源政策和决策领域的领导作用,支持她们加入水用户组织等水管理机构,降低会费并扩大灌溉计划的任务范围,以确认和列入水的多重用途。

·提高水和粮食资源管理效率,支持妇女作为水资源管理者、农户和灌溉者的作用,并确保在水和粮食供给链的各个环节增强妇女权能。

·通过提供节省劳力的技术,减轻妇女和女孩从事与水收集、粮食生产和加工以及护理工作有关的无酬工作负担。

·克服在水、土地、资产和服务等生产性资源获取和控制方面存在的多方面性别歧视问题。这就要查明阻碍不同妇女群体获得水资源的限制,如社区中的社会和性别构成及权力关系,并帮助消除这些限制。

·通过改革使农村地区贫困家庭特别是以妇女为户主的家庭买得起水,改善供水服务,以满足人口中较贫困群体的需要。

·向妇女提供水管理、灌溉、雨水收集以及其他小农户灌溉技术方面的培训。

·制定并执行责任制措施和指数,促进妇女在农业水管理包括性别审计方面的领导作用。

·增强政府有关利益方、民间社会和发展伙伴的能力,以理解和解决农业水管理和治理中的性别平等问题。

 注释

1.    联合国水开发报告(2012年),“水和两性平等”,第35章。

2.    世界银行(2006年),“重新参与农业用水管理:挑战和解决办法”。

3.    粮农组织(2011年),“消除性别差距促进发展”,《2010-2011年粮食及农业状况:务农妇女》。

4.    世卫组织/儿基会供水和环境卫生联合监测方案(2010年)。

5.    摘自“水和两性平等”,联合国世界水开发报告(2012年),第35章。

6.    妇女署(2011年),《世界妇女进展:追求司法公正》。

7.    秘书长的报告:2001-2010十年期支援最不发达国家布鲁塞尔行动纲领执行情况十年期评估和审查(A/66/66)。

8.      www.fao.org/docrep/005/y3969e/y3969e05.htm.

9.    摘自《妇女和水》,联合国(2005年)。