Глобальное управление морскими ресурсами в интересах достижения ЦУР 14

Мархо Вьеррос

В течение последних десятилетий человек всё более активно осваивает Мировой океан и прибрежные регионы, нанося серьезный вред морской среде. По наблюдениям ученых, океан всё больше и всё стремительнее меняется, а его экологическое состояние ухудшается быстрее, чем ожидалось. Сегодня, в условиях изменения климата, в Мировом океане не осталось не тронутого человеком уголка. На некоторые морские районы, особенно те, что расположены вблизи крупных населенных пунктов, деятельность человека оказывает мощное многоаспектное влияние. Экосистеме океана угрожает множество факторов, включая экологически нерациональную и губительную рыбопромысловую практику; незаконный и несообщаемый рыбный промысел; загрязнение, источником которого служат как наземные объекты, так и суда; разрушение среды обитания; интродукцию инвазивных видов; увеличение уровня шума в океане; столкновение китов и морских судов; и добычу полезных ископаемых, в том числе нефти и газа. Вред от этих факторов усиливается под воздействием закисления и потепления Мирового океана, изменения течений, замедления перемешивания вод и падения уровня кислорода в океане. Морские экосистемы и обитающие в них виды в состоянии восстанавливаться, если нанесенный им ущерб ограничен или вызван каким-то одним фактором, однако сочетание факторов приводит к куда более серьезным последствиям.

Кумулятивный эффект нередко причиняет больше вреда, чем простая совокупность вызвавших его факторов. Ухудшение состояния океана губительно влияет на людей, их средства к существованию и экономику в целом, при этом больше всего зачастую страдает беднейшее население, жизнь которого зависит от океанических ресурсов.

Многоаспектное воздействие человека на океан должно учитываться при определении методов эффективного управления морскими ресурсами. Управление морскими и прибрежными территориями многих стран и международными водами в основном дифференцировано по отраслям: учреждения в сфере рыболовства регулируют рыболовный промысел, экологические органы занимаются предотвращением загрязнения, а в ведении прочих специализированных структур находятся судоходство, добыча нефти и газа и других полезных ископаемых. Стратегии и политика в области сохранения биоразнообразия и защиты окружающей среды, а также в области рыболовства, изменения климата и борьбы с нищетой зачастую разрабатываются и осуществляются разными учреждениями. Это и есть корень всех бед. С кумулятивным эффектом невозможно справиться, занимаясь решением отдельных проблем. При многочисленности источников вреда требуется комплексное управление, то есть нам необходимо как можно скорее выработать более всеобъемлющий подход к управлению ресурсами океана. Прежняя система управления с дифференциацией по отраслям не в состоянии справиться с нарастающим ухудшением экологического состояния Мирового океана. Необходимость понять и взять под контроль взаимодействие различных факторов и связанный с ними кумулятивный эффект сегодня считается одной из наиболее важных задач экологии моря.

Усложняет задачу то, что морская среда считается «общественной собственностью» — территории, не подпадающие под юрисдикцию того или иного государства, как правило, относят к всеобщему достоянию. Основанные на обычае системы пользования морскими территориями, например принятые во многих странах Южнотихоокеанского региона или в Японии, представляют собой исключение из общего правила, в соответствии с которым большинство океанических зон находится в свободном доступе. Отсутствие владельца приводит к «трагедии совместной собственности» и зачастую потребительскому отношению к ресурсу, результатом чего становится снижение биоразнообразия океана. Таким образом, для того чтобы улучшить систему управления океаническими ресурсами, и представителям директивных органов, и широкой общественности необходимо понять, что судьба всего человечества зависит от океана, поэтому в его сохранении заинтересован каждый из нас.

С точки зрения системы управления этими ресурсами особую сложность представляют морские районы за пределами национальной юрисдикции. Даже если необходимость комплексного и всеобъемлющего подхода к борьбе с многочисленными факторами, угрожающими экологическому состоянию океана, четко осознаётся, ни одно государство, организация или структура не несут общую ответственность за управление открытыми водами, а действующее законодательство и межучрежденческие соглашения, не считая Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС), дифференцированы по отраслям. Поэтому решение Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, принятое в резолюции 69/292, об учреждении подготовительного комитета для вынесения Генеральной Ассамблее рекомендаций относительно элементов проекта текста международного юридически обязательного документа на базе Конвенции, касающегося сохранения и устойчивого использования морского биологического разнообразия за пределами действия национальной юрисдикции, открывает возможности для совершенствования системы управления океаном.

Хотя международная политика отражает всеобщее согласие с необходимостью экосистемного подхода для улучшения системы управления океаном, на практике этот подход по-прежнему применяется редко. Это связано главным образом с практическими сложностями, в том числе с отсутствием информации и аналитических и научных методов, необходимых для реализации этого процесса. В некоторой степени это также связано с недостаточным пониманием сути экосистемного подхода, в том числе предусмотренного им принципа широкого участия всех заинтересованных сторон. Существует множество разновидностей экосистемного подхода — например, подход, предусмотренный Конвенцией о биологическом разнообразии, и подход, применяемый Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, которые в высокой степени совместимы. На практике чаще всего применяется экосистемный подход, предусматривающий комплексное управление прибрежными районами (или комплексное управление прибрежными территориями), а также комплексное управление водными ресурсами (или управление ресурсами речных бассейнов). Несмотря на то, что эти подходы официально не называются «экосистемными», все предусмотренные ими процедуры планирования и управления опираются на единую или интегрированную систему. Кроме того, системы распоряжения ресурсами многих коренных народов основаны на идее взаимосвязи всех живых существ и их среды обитания, то есть тоже представляют собой проявление экосистемного подхода.

Для управления деятельностью человека в Мировом океане и в прибрежных районах в рамках экосистемного подхода могут использоваться самые разные инструменты и стратегии. Например, биорегиональная классификация, согласованные системы морских природоохранных зон или управляемых районов моря, зональное хозяйствование в океанах и управление рыболовством. Для предотвращения деградации окружающей среды под влиянием предложенных мер могут использоваться оценка воздействия на окружающую среду и стратегическая экологическая оценка. В целом, как и прежде, главная задача заключается в том, чтобы объединить различные подходы к управлению, используемые разными отраслями, в единый комплексный план действий, в центре которого находится экосистема. Для выполнения этой задачи страны могут использовать морское пространственное планирование (МПП) — подход, который завоевывает все больше сторонников. МПП — это способ интеграции различных видов деятельности человека, согласованный с идеей сохранения окружающей среды. Аналогично системе комплексного управления прибрежными районами этот способ предусматривает экосистемный подход, реализуемый с помощью процесса планирования, в котором участвуют все заинтересованные стороны. С помощью МПП заинтересованные стороны выдвигают свои предложения о развитии определенного района; определяют текущие зоны осуществления хозяйственной деятельности (включая производство электроэнергии на морских электростанциях, морские перевозки, рыболовство, аквакультуру, туризм, добычу полезных ископаемых и др.) и предпочтительные зоны осуществления этих видов деятельности в будущем; выявляют фактические и потенциальные противоречия между различными способами использования океанических ресурсов, а также деятельностью человека и желаемыми результатами принятия мер по сохранению окружающей среды. Полученный таким образом пространственный план обеспечивает экологически рациональное использование ресурсов и одновременно — сохранение определенных территорий, обозначенных как охраняемые морские районы (ОМР), а также предусматривает прочие целесообразные меры, позволяющие избежать потенциальных противоречий.

При применении этих подходов важно помнить, что океаны связаны между собой за счет движения водных масс, миграции видов и распространения личинок. И хотя исключительные экономические зоны определенных государств юридически представляют собой отдельные территориальные единицы, не связанные с открытыми водами, они связаны с ними с экологической и биологической точки зрения. Поэтому в контексте экосистемного подхода система управления должна учитывать экосистемы и виды, находящиеся за пределами политических границ. Этот подход не только улучшит сырьевую базу рыболовства и условия обитания мигрирующих видов, но и принесет пользу проживающему на побережье населению, особенно в развивающихся странах, для которых эти биологические виды и экосистемы имеют экономическое, социальное и культурное значение.

Любое решение, нацеленное на совершенствование управления ресурсами Мирового океана как взаимосвязанной системы, должно включать два компонента: i) поддержку и развитие эффективных систем управления прибрежными районами, уже используемых местным населением, которые могут включать применяемые коренными народами и местным населением традиционные методы распоряжения морскими ресурсами, частично или полностью основанные на традиционных знаниях; ii) обеспечение защиты и более рационального распоряжения биологическими видами, имеющими экономическое, социальное и культурное значение, и местами их распространения и обитания, расположенными за пределами национальной юрисдикции, с помощью мер по борьбе с единичными угрозами и их кумулятивным эффектом, а также путем предотвращения прилова, эффективного управления рыболовством, недопущения столкновения судов, равно как и новых, динамических методов организации ОМР и других типов зонального управления.

Многое можно позаимствовать у проживающего в прибрежных районах населения — их опыт распоряжения ресурсами и используемые ими меры, которые могут быть применены в других регионах и способны улучшить систему управления деятельностью человека в океанических экосистемах. Они включают разработку методов эффективной координации и сотрудничества отраслевых учреждений и различных уровней власти; завоевания доверия заинтересованных сторон и привлечения их к участию в управлении таким образом, который позволяет учесть мнение каждого, даже тех, кто обычно не участвует в процессах управления; интеграции лучших научных наработок, включая традиционное знание, в систему управления, особенно в ситуации, когда наука не дает исчерпывающих ответов. У местного населения также можно позаимствовать методы справедливого распределения расходов и выгод, полученных от сохранения и управления ресурсами, для того чтобы избежать чрезмерной нагрузки на жителей прибрежных районов, например при создании системы ОМР.

Цель 14 в области устойчивого развития и всеобъемлющий комплекс относящихся к ней задач позволяют включить вопрос об управлении ресурсами океана в число главных тем международного диалога, посвященного устойчивому развитию. Это открывает возможности не только для интенсивного обмена идеями, но и для объединения всех заинтересованных в сохранении океана сторон и согласования нового плана действий по совершенствованию практики управления ресурсами океана, с тем чтобы она приносила пользу экосистемам, служила интересам людей и способствовала улучшению их условий жизни. Для того чтобы этого добиться, необходимо изменить парадигму управления ресурсами океана, положив в ее основу комплексный, интегрированный экосистемный подход, который будет применяться ко всем видам деятельности человека, воздействующим на океан.