План действий по территориально-пространственному развитию городов в рамках реализации Новой городской повестки дня: практические решения, контроль и оценка

©UN-HABITAT

 

В 2015 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, которая устанавливает 17 целей в области устойчивого развития (ЦУР). Эта программа задает тон в подходе ко многим аспектам работы Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат III), которая состоится 17‑20 октября 2016 года в Кито, Эквадор. При том что выполнение всех 17-ти ЦУР важно для решения проблем, которые обсуждаются на конференции Хабитат III, цель № 11 - «Обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов», вместе с семью сопряженными с ней задачами, - имеет особое значение. Это объясняется тем, что эта цель включает в себя целый ряд компонентов, обеспечивающих устойчивость городов и регионов, включая жилье, транспорт, планирование, культурное и природное наследие, снижение рисков бедствий, предотвращение пагубных последствий изменения климата и общественное пространство.

Недавно разработанный проект Новой программы развития городов, которую правительства должны принять в Кито, свидетельствует о том, что государства-члены поддерживают все задачи цели № 11. Обе части итогового документа конференции Хабитат III - «Декларация Кито об экологической устойчивости городов и населенных пунктов для всех» и «Принятый в Кито план осуществления Новой программы развития городов » - четко устанавливают три приоритетных направления для успешной реализации цели № 11 и задач, способствующих городскому развитию в рамках других ЦУР, что, в свою очередь, будет способствовать достижению устойчивой урбанизации в ближайшие десятилетия. Этими приоритетами являются: разработка эффективной структуры управления городским хозяйством; внедрение и применение технологий XXI века в городском планировании и развитии городского пространства; и создание надежных механизмов финансирования.

На фоне постановки этих приоритетов в Новой городской повестке дня, которые должны подкрепляться одновременным осуществлением других мер и использованием их синергии, рекомендации в сфере городского планирования предусматривают разработку четкой «дорожной карты» их реализации с привлечением государственных и частных структур, которые будут адаптировать программы с учетом специфики конкретной обстановки. В качестве общего методического руководства им предлагается использовать Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию, которые были приняты в апреле 2015 года Советом управляющих Программы ООН по населенным пунктам (ООН‑Хабитат). В этом руководстве даются указания на предмет распределения функций планирования на нескольких уровнях: национальный уровень (например, создание взаимосвязанной и сбалансированной системы поселков и городов); уровень метрополий (например, экономическое развитие регионов, установление связей между сельскими и городскими районами и обеспечение охраны экосистем); муниципальный уровень (например, проектирование и защита общегородских систем общественного пространства, привлечение капиталовложений для создания базовой инфраструктуры, проектирование общего плана размещения объектов и построение сетки коммуникаций); и планировка внутригородских микрорайонов (например, архитектурная привязка к конкретной местности и расстановка общегородских объектов).

В остальных разделах Новой городской повестки дня излагаются отдельные концепции разработки структуры и конфигурации городов и регионов. Одна из них предусматривает «разработку комплексных, полицентричных и сбалансированных стратегий и планов». В этом случае государства-члены признают, что метрополии, состоящие из населенных пунктов, имеющих разный размер территории и выполняющий разные функции, предоставляют людям возможность выбирать из широкого разнообразия вариантов удобный для них стиль жизни. Они дают преимущества, присущие масштабным пространствам, расширяющим сферу использования эффекта синергии, и позволяют избегать неудобств, связанных с характерной переполненностью и перенаселенностью многих мест. При этом они позволяют сохранить ценные плодородные земли и дары экосистем, а также отказаться от строительства поселений в районах, подверженных бедствиям, таким как наводнения на равнинной местности и сход грунта на крутых склонах. Термин «комплексный» в этой инструкции означает создание и увязывание в целостный комплекс всех внутригородских систем жизнеобеспечения, таких как системы транспорта, водоснабжения и канализации, жилые здания, открытое пространство и коммунально-бытовые службы. Такая планировка городских районов повышает эффективность функционирования их внутренних систем и аналогичных внешних систем, необходимых городам, поселкам и деревням, за счет создания мощной синергии между сельскими и городскими районами в рамках обмена товарами (поставка продуктов питания в города) и услугами (предоставление медицинского обслуживания жителям сельской местности).

В соответствии со своим мандатом, вытекающим из решений Конференции ООН по жилью и устойчивому развитию, Новая городская повестка дня ставит задачу обеспечения жильем в сердцевину стратегий развития городов. В ней особо акцентируется право на надлежащее жилье как составной части права на необходимый уровень жизни, которое закреплено в ранее принятых документах ООН, в частности во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Теперь среди основных обязательств государств устанавливается необходимость содействия обеспечению гарантий земельных прав и предоставление основных услуг. В Новой городской повестке дня указывается также на необходимость создания районов для заселения людьми с разным уровнем дохода. При этом подчеркивается важность строительства доступного жилья и решения проблемы бездомности, расширения сети общественного транспорта, улучшения условий жизни уязвимых слоев населения (пожилых граждан, женщин и инвалидов), а также проявления справедливого отношения к беженцам.

Помимо содействия налаживанию жизни в городах и регионах важной задачей планирования и обеспечения устойчивого городского развития в целом остается сдерживание или предотвращение разрастания городов. Несмотря на то, что городские районы занимают всего лишь около 2 процентов площади земли, они бывают, как правило, расположены вблизи водоемов и аграрных участках плодородной земли, поскольку многочисленному городскому населению нужен доступ к продовольствию и воде. В связи с ростом численности населения города расширяют свои периферийные границы хаотично и бесконтрольно, разрушая сельское хозяйство, создавая угрозу биологическому разнообразию и ослабляя полезное воздействие экосистем. В качестве превентивной меры в Новой повестке дня предлагается осуществлять плановый рост городов для регулирования городского пространственно-территориального развития и использование присоединяемых районов для заселения в них растущего числа городских жителей, будь то сельские мигранты или же обитатели трущоб второго поколения. Присоединяемые районы занимают огромную территорию свободной земли на периферии, которая соединяется с существующим городом широкими магистралями, а также транспортными и водными артериями. Ее планировка предусматривает отведение и охрана довольно значительной части земли под развитие удобной для эксплуатации сетки уличных развязок, размещение необходимых объектов коммунального хозяйства (школ, поликлиник) и создание отрытого рекреационного пространства, а также предоставление оставшейся части площадей под жилье самостоятельной постройки. Естественно, реализация программ расширения городов сопровождается осуществлением программ облагораживания трущоб. В итоговом документе предлагаются механизмы создания систем транспорта, водоснабжения, канализации и энергоснабжения, а также систем образования и здравоохранения. Проведение властями эффективной политики расширения городов/облагораживания трущоб должно подкрепляться действенной нормативно-правовой базой, которая, для обеспечения гарантии зашиты общественного пространства, предусматривала бы возможность принудительного отчуждения земли и механизмы регулирования использования земельных ресурсов. Кроме того, в нем предусматривается расширение круга источников финансирования.

Государства-члены признают необходимость регулирования расползания городов, включив в число показателей ЦУР критерий эффективности использования земли, т.е. показатель соотношения уровня потребления земельных ресурсов к уровню роста численности населения. Этот показатель статистики можно применять, наряду с показателем потребления земельных ресурсов на душу населения, для контроля и регулирования динамики и качества роста. К счастью, прогресс в области дистанционного зондирования земли и в области моделирования распределения населения позволяет городским руководителям применять такие инструменты для более рационального и эффективного использования земельных ресурсов. На Хабитат III будут представлены два примера: прикладная программа с картированием 200 городов и их поэтапного разрастания, разработанная совместно программой «ООН‑Хабитат», Линкольнским институтом земельной политики и Проектом Штерна по проблемам урбанизации при Нью-Йоркском университете; и геопространственная модель “Global Human Settlement Layer”, разработанная Объединенным исследовательским центром Европейской комиссии, показывающая историю возникновения районов застройки на земном шаре, которая соединена с электронными картами распределения населения, разработанными Колумбийским университетом. Эти прикладные программы пополняют инструментарий растущей науке о городах.

На Хабитат III будет озвучено еще одно интересное предложение, которое было подсказано рекомендуемыми стратегиями расширения городов/ облагораживания трущоб: Премия победителю конкурса на самый процветающий город/лучшую обновленную зону. Эта инициатива предусматривает применение технологий экономики замкнутого цикла, позволяющих интегрировать присоединяемые районы с существующими поселениями. Идея была предложена многосторонней коалицией в составе Государственного департамента США и нескольких партнеров, в том числе Национальной лабораторией по изучению возобновляемой энергии, Институтом мировых природных ресурсов, Пенсильванским университетом с участием его факультетов/школ дизайна и проектирования, Техасским университетом A&M, Миссурийским университетом науки и технологий, а также другими структурами. Эта инициатива направлена на реализацию идей построения децентрализованных, замкнутых моделей территориально-пространственного планирования и обслуживания периферийных городских районов. Такие модели позволят заменить ископаемые источники энергии на возобновляемые; получать новую воду, биогаз и удобрения, используя сточные воды; и производить продовольствие и биотопливо из переработанного сырья, при обеспечении практически безотходного производства. Обновленные зоны будут иметь, в пешей или велосипедной доступности, зеленое пространство для отдыха местного населения, объекты переработки отходов и санитарии, а также места для покупки свежих продуктов, товаров из переработанного сырья, биотоплива и чистой питьевой воды. Обновленные зоны, расположенные около существующих неорганизованных поселений, могли бы служить мостом с сопредельными приращенными городскими районами.

Другие соображения в сфере городского планирования зеркально отражают задачи цели № 11, при внимательном прочтении Новой городской повестки дня. Помимо решения проблем жилья, транспорта и планирования, Новая городская повестка дня предусматривает необходимость изучения и сохранения культурного и природного наследия; создания электронных площадок, позволяющих расширить круг реальных участников принятия решений; повышения эффективности мер по сокращению рисков бедствий; применения экологически обоснованных методов удаления отходов; и обеспечения общедоступного открытого и зеленого пространства.

И последнее, прорыв состоит вовсе не в том, что Новая городская повестка дня способствует осуществлению цели № 11, а в том, что эта новая программа раскрывает заложенные в ней принципы устойчивого развития городов и подтверждает ее идеалы. В соответствии с этими принципами необходимо сделать так, чтобы никто не был забыт и добиться этого посредством ликвидации нищеты во всех ее формах и проявлениях, включая искоренение крайней нищеты; использовать преимущества агломерации, предоставляемые хорошо спланированной урбанизацией, обеспечивающей более высокое качество жизни; и способствовать достижению экологической устойчивости на базе использования критериев практичности, контроля и своевременной оценки. Таким образом, Новая программа развития городов дает нам все основания выступать за грамотное планирование городов и регионов. Помимо выдвижения этого тезиса, предусматривающего реализацию широкого круга конкретных мер, в частности обеспечение бесперебойного функционирования систем на основе эффективного использования земельных ресурсов и строгого соблюдения требований строительного кодекса и проведения справедливой фискальной политики, Новая городская повестка дня служит для государств-членов практическим руководством к действию.

Новая городская повестка дня, будучи творением государств-членов, разработавших этот документ, нацеливающий, прежде всего, национальные правительства на проведение надлежащей жилищной политики и обеспечение устойчивого развития городов, предусматривает также необходимость вовлечения в ее осуществление широкого круга неправительственных заинтересованных субъектов. Кроме того, в ней предлагаются важные стимулирующие меры в ряде областей. В ней подчеркивается важность разработки общенациональных стратегий городского развития и расширения прав и возможностей местных и субнациональных органов власти, способных взять на себя ответственность за реализацию программ в своих юрисдикциях. В ней также признается важность вовлечения заинтересованных сторон, в том числе так называемых «традиционных основных групп», и отмечается далее важность других инновационных площадок, появившихся в ходе процесса подготовки к Хабитат III. Хотя в итоговом документе они обозначены не все, но их можно отыскать в открытых информационных источниках, в том числе в официальных отчетах, резолюциях и заявлениях ООН. Они упоминаются также в кратких отчетах о заседаниях, академических журналах и печатных изданиях, как, например, Citiscope, Next City и Cities Today. Этими новшествами являются: привлечение к работе экспертных групп по разработке политики и Глобальной целевой группы местных и региональных органов власти; создание Генеральной ассамблеи партнеров Хабитат III; созыв 11 региональных и тематических совещаний; и внедрение практики официального заслушивания заинтересованных субъектов.

Новая городская повестка дня указывает на необходимость разработки научно-методического и практического руководства и создания действенных механизмов стыковки науки и политики в целях обеспечения грамотного городского и территориального планирования и проведения научно обоснованной градостроительной политики. В ней подчеркивается важность создания институциональных механизмов передачи и обмена информацией, знаниями и опытом, а также необходимость создания надлежащего потенциала в этой области. Кроме того, в ней подтверждается роль ООН‑Хабитат как координатора усилий по налаживанию сотрудничества между учреждениями ООН, исходя из важности установления связи с другими инициативами, в том числе структурами, занимающимися вопросами обеспечения устойчивого развития, сокращения рисков бедствий и противодействия изменению климата. В частности, в ней говорится о необходимости оценки ООН‑Хабитат на предмет определения того, достаточно ли у нее возможностей для реализации целей Новой городской повестки дня и нет ли необходимости в пересмотре ее мандата для обеспечения эффективного выполнения поставленных задач. И наконец, в Новой городской повестке дня настоятельно рекомендуется, чтобы после Хабитат III ее структура выстраивалась с учетом существующих площадок, таких Всемирный форум городов, и предлагается, чтобы Генеральной Ассамблее представлялся через каждые четыре года доклад о достигнутом прогрессе.

Итак, для обеспечения устойчивого развития городов и изыскания путей продвижения к этой цели Новая городская повестка дня определяет три ключевые приоритетные сферы: управление, планирование и финансирование. По каждому из этих направлений, прежде всего в сфере планирования, в ней даются четкие рекомендации, которые носят вполне конкретный, но не предписательный характер. В ней указывается на важность создания межправительственных и многосторонних заинтересованных коалиций для реализации поставленных задач и признается необходимость освежить подходы и повысить роль науки о городах на основе накопления научных и практических знаний и их распространения. Этот объемистый документ просто напичкан идеями. Теперь дело за государствами-членами создать благоприятную среду для продвижения вперед по этой «дорожной карте». Для реализации намеченных перемен потребуется время, и поэтому целесообразно сконцентрировать внимание на упомянутых выше ключевых элементах, что повысит шансы на достижение существенного прогресса в повышении качества жизни людей в городах и регионах всего земного шара.