Le programme 2030 réduire toutes les formes de violence

La première cible de l’Objectif de développement durable (ODD) 16, qui fait partie du Programme 2030, a pour but de réduire nettement, partout dans le monde, « toutes les formes de violence et les taux de mortalité qui y sont associés ». Pourtant, la « guerre à la guerre », pour emprunter une expression chère à Joshua Goldstein, est en difficulté. Après des décennies de progrès, les conflits armés, les violences perpétrées à l’encontre des populations civiles et autres formes de violence ont connu une forte recrudescence ces quatre dernières années, et cela accompagné par l’augmentation sans précédent du nombre de personnes déplacées et la détérioration importante des conditions de vie dans les zones déchirées par les conflits. Pour relever ce défi, la communauté internationale doit trouver l’énergie, la stratégie, l’engagement et les ressources nécessaires pour réduire la violence sous toutes ses formes en prévenant les conflits, en protégeant les populations vulnérables et en reconstruisant les États et les sociétés suite aux violences. En incluant la réduction de toutes les formes de violence dans les ODD, les États Membres des Nations Unies ont jeté les bases qui permettent de le faire. Comme les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) qui les ont précédés, les ODD n’offrent pas toutes les réponses, mais mettent en évidence les priorités et les attentes mondiales, déterminent des critères à l’aune  desquels on pourra mesurer les progrès et marquent le point de départ d’un effort mondial concerté. La réduction de la violence est, désormais, l’un de ces objectifs. La question est de savoir comment y parvenir.

La relation entre développement économique et conflits violents est une question délicate. D’une part, la paix et le développement sont étroitement liés. Non seulement un conflit armé constitue probablement le principal facteur faisant entrave au développement – à tel point qu’on parle parfois de « développement à l’envers » – mais la croissance économique soutenue est étroitement liée à de plus grandes chances de paix. Dans ce contexte, il n’est guère surprenant que l’Asie de l’Est ait obtenu d’assez bons résultats dans la mise en œuvre des OMD du fait de sa « longue paix » qui dure depuis 1979, période pendant laquelle cette région n’a connu aucun conflit entre États et a enregistré une diminution importante à la fois des guerres civiles et de la violence unilatérale. Il n’est guère surprenant également que les pays les moins performants en matière d’OMD soient les États en proie a des conflits armés (comme l’Afghanistan, la Côte d’Ivoire, la République centrafricaine et la République démocratique du Congo) ou ceux qui connaissent une violence sociétale endémique (Papouasie-Nouvelle-Guinée). Depuis que la guerre a été déclarée en Syrie en 2011, ce pays, qui était l’un des plus performants, est devenu l’un des pires. Il ne fait aucun doute que pour gagner la guerre contre la pauvreté, la communauté internationale doit gagner la guerre contre la guerre. L’inverse, toutefois, est également vrai – la guerre ne sera gagnée qu’en réduisant la pauvreté et en améliorant les niveaux de vie. Avec le recul, on peut voir, lors de la réalisation des OMD, que cela a permis d’exercer une pression à la baisse sur les conflits armés. En même temps, la réduction des conflits armés a considérablement augmenté les chances d’un mouvement positif vers le développement. Cette relation a été bien comprise par le Programme des Nations Unies pour le développement, la Banque mondiale et les principaux organismes de développement depuis au moins deux décennies.

Pourtant, malgré cela, certains ont été fortement opposés à lier les efforts de développement internationaux à la poursuite de la paix et de la sécurité internationales. Dans le contexte des négociations des ODD, le Brésil, l ’Inde et le Pakistan ont initialement fait valoir que l’inclusion d’un « objectif de paix » brouillerait les lignes de démarcation entre le développement économique et la sécurité, encourageant le Conseil de sécurité des Nations Unies à interférer dans les travaux officiels de l’Assemblée générale. Certains spécialistes du développement se sont aussi interrogés sur le bien-fondé d’inclure la réduction de toutes les formes de violence en tant qu’ODD. Ils craignaient que cela ne détourne le financement alloué aux objectifs économiques et sociaux de base au profit des objectifs liés à la sécurité nationale, comme la lutte contre le terrorisme. Mais l’expérience nous a montré qu’investir dans le développement économique sans investir dans la paix était simplement dépenser de l’argent pour rien. Même une brève période de conflits armés peut littéralement anéantir tout ce qui a été patiemment construit en matière de développement. La réduction de la violence à l’échelle mondiale requiert l’action déterminée de l’ensemble du système des Nations Unies et de ses partenaires. En incluant la réduction de la violence parmi ses cibles, les ODD ont lancé un appel puissant à l’action. La prévention des conflits armés devrait être au cœur de ce nouveau programme.

Depuis le rapport historique de la Commission Carnegie de 1997 sur la prévention des conflits meurtriers, il était courant de séparer la prévention en deux éléments : la prévention opérationnelle, visant à prévenir la violence qui risquait d’exploser à tout moment, et la prévention structurelle, visant à réduire ou à atténuer les risques sous-jacents de conflits violents. En pratique, cependant, les lignes de démarcation entre les deux sont assez floues. Par exemple, les opérations de maintien de la paix multidimensionnelles des Nations Unies comprennent généralement des éléments des deux. Cela reflète le fait qu’une prévention efficace consiste en des activités qui visent à la fois les sources de risques sous-jacentes et les éléments déclencheurs de la violence. De même que la prévention des incendies dans les maisons requiert la mise en place de mesures structurelles (concernant la conception et la structure de la maison) et de mesures plus opérationnelles (comme l’installation de gicleurs), la prévention d’atrocités criminelles doit aussi s’attaquer aux structures et aux crises profondes qui engendrent la violence. Après tout, même si elle est équipée d’un système d’aspersion, une maison avec cheminée, construite avec des matériaux inflammables, a des chances de brûler un jour ou l’autre. Il en est de même de la prévention des conflits : parfois, même une action déterminée est insuffisante à prévenir la violence. La réponse internationale à la crise post-électorale au Kenya en 2007 et 2008, par exemple, a été largement saluée comme un exemple réussi. Cependant, 1 500 civils ont été tués avant qu’une solution n’ait été trouvée.

Au cours de la dernière décennie, des progrès continus ont été faits en matière de prévention des conflits. Les Nations Unies ont renforcé leur système d’alerte rapide et leurs capacités d’évaluation par le biais du Département des affaires politiques ainsi que la prévention d’atrocités par le biais du Bureau de la prévention du génocide et de la responsabilité de protéger (R2P); elles ont attaché un degré de priorité à la protection des populations civiles dans leurs opérations sur le terrain et établi le plan d’action « Les droits de l’homme avant tout » afin de rendre le système des Nations Unies plus à même d’anticiper les situations d’urgence relatives aux droits de l’homme et d’y répondre, y compris celles qui pourraient comprendre des atrocités.

Les progrès en matière de mise en application de la prévention structurelle ont été plus lents, en grande partie parce que ces activités sont menées en amont et sont détachées des situations d’urgence qui attirent l’attention et qu’elles n’ont pas été intégrées dans le travail quotidien des organismes de développement. De plus, la prévention structurelle est habituellement mise en œuvre non pas par des acteurs internationaux dévoués, mais par des gouvernements nationaux et autres acteurs locaux motivés par des préoccupations locales. C’est pourquoi l’engagement de tous les États à réduire la violence est si important et qu’il est devenu l’affaire de tous. Si les Nations Unies veulent prendre la direction des opérations et aider les gouvernements et autres parties à tenir leurs promesses, il est impératif que la prévention « en amont » devienne leur activité principale.

Mais passer du consensus à la pratique requiert bien plus que la simple mise en place d’un cadre institutionnel. Cela demande l’engagement politique des dirigeants gouvernementaux, des organisations internationales et des organisations non gouvernementales. Cinq défis en particulier se détachent.

1. Accord sur la nature du problème.

Il sera nécessaire de bâtir une compréhension commune sur la façon de mesurer la violence, de reconnaître les facteurs associés aux risques accrus de violence et d’explorer des moyens d’y faire face. Les États devront aussi convenir d’un outil qui fasse autorité afin de déterminer s’ils sont efficaces pour réduire toutes les formes de  violence. Cela comprend celles qui échappent souvent à l’attention, comme la violence sexuelle et sexiste et la violence familiale. Les ODD soulignent l’importance de réduire « toutes les formes » de violence. Ce n’est que sur la base d’un consensus sur la manière de mesurer la violence et de comprendre les facteurs de risque que l’action menée par les États et les partenariats mondiaux pourra y faire face. Le Cadre d’analyse des atrocités criminelles : un outil de prévention, mis en  place en 2014 par les Nations Unies, fournit un point de départ utile pour identifier les risques associés au génocide, aux crimes de guerre et aux crimes contre l’humanité, mais il sera important que les États et les acteurs de la société civile soient engagés dans un dialogue ouvert concernant les sources de risques et que des efforts soient faits pour construire un consensus sur ces points.

2. Prise en main du processus au niveau national

Le défi majeur consiste à encourager les États et les sociétés à reconnaître la violence à laquelle ils sont confrontés ainsi que les facteurs de risque. Ce n’est que lorsqu’ils reconnaîtront le problème qu’ils demanderont une aide internationale pour faciliter leur prévention structurelle. Un profond sentiment d’engagement mutuel  des États d’accueil, des sociétés et de leurs partenaires internationaux est crucial pour une prévention efficace. Il s’agit d’une activité incontestablement politique et les États se montrent souvent très réticents à reconnaître la violence qui sévit dans leur pays ainsi que les menaces les plus imminentes, a fortiori les facteurs de risque en a mont. Même la prévention structurelle peut donc engendrer des controverses et des différends. Les approches pratiques à la prévention doivent tenir compte de ces réalités et trouver des moyens d’encourager les États à s’engager activement. Une solution évidente, empruntée aux pratiques relatives à la protection des droits de l’homme, serait d’universaliser l’analyse de base en demandant à tous les États de signaler les cycles de violence et les risques dans le cadre de leur mise en œuvre des ODD. Une autre solution serait de demander au Secrétariat des Nations Unies de fournir à tous les États Membres un suivi détaillé de la violence et des facteurs de risque.

3. Engagement des ressources

Il s’est révélé difficile jusqu’ici de susciter un engagement politique suffisant pour inclure la prévention des atrocités criminelles dans les activités quotidiennes des Nations Unies, des organisations régionales et des organismes de développement. En plus, les ressources affectées à cette tâche sont insuffisantes. Le problème de l’engagement politique réside en partie dans le fait de savoir à qui incombe la responsabilité – qui est responsable de quoi ? L’inclusion de la réduction de la violence dans les ODD devrait permettre de sceller cet engagement, car l’ensemble de la communauté a intérêt à réduire les conflits dans le monde.

4. Partenariats pour réduire la violence

Alors que les Nations Unies supporteront inévitablement une grande partie du fardeau de la réduction de la violence, la responsabilité en matière de réalisation de cet objectif va bien au-delà de l’Organisation. À l’évidence, il est important de réaffirmer que la principale responsabilité incombe aux États eux-mêmes. Il est aussi important, cependant, que les acteurs de la société civile et du secteur privé soient invités à participer activement à la prévention et que les efforts menés à l’échelle internationale soient ajustés pour soutenir les sources locales de résilience. Enfin, nous devrions reconnaître qu’au bout du compte, ce seront les populations qui détermineront si la société connaîtra un climat de paix ou sera plongée dans la violence.

5. Diligence raisonnable

L’anticipation et la réduction des conséquences négatives imprévues par une diligence raisonnable seront un défi crucial. Cela nécessitera une forme de « diligence raisonnable » déjà employée par certaines organisations travaillant dans des situations de conflits. Ayant intégré la notion de « sensibilité aux conflits, certains programmes gouvernementaux qui distribuent l’aide dans des situations de conflit utilisent des cadres pour évaluer l’impact de leur aide sur l’environnement social. Il est important que ce travail soit fait sur une base systématique et qu’il inclue la sensibilité aux risques de différents types de violence.

Pour faire avancer ce processus, le prochain Secrétaire général devrait  envisager l’élaboration d’une stratégie globale des Nations Unies pour réduire toutes les formes de violence. Celle-ci devrait (1) fournir une base à une approche plus systématique et plus globale à l’alerte rapide et à l’évaluation; (2) fournir des conseils sur la façon dont le système des Nations Unies peut incorporer la prévention de la violence dans ses activités quotidiennes; (3) fournir des conseils sur la façon de déterminer quand la prévention de la violence devrait être une priorité par rapport à d’autres considérations; (4) fournir des conseils sur la manière dont l ’Organisation peut mieux cibler son engagement diplomatique, ses messages d ’information publique, le suivi et l’évaluation et promouvoir les partenariats pour soutenir la prévention de la violence; (5) fournir des conseils sur les configurations les plus appropriées de la présence de l’ONU sur le terrain dans les pays faisant face à des risques de violence massive; (6) renforcer les partenariats pour prévenir la violence et y mettre fin, en particulier entre les Nations Unies et les accords régionaux; et (7) fournir des conseils et un soutien aux États et aux groupes de la société civile pour leur donner les moyens de jouer pleinement leur rôle.

Les ODD ont été déjà critiqués par certains considérant qu’ils étaient trop vastes et trop ambitieux. Mais c’est précisément leur but – définir les aspirations et mettre le monde au défi d’accomplir ce que beaucoup pensent être irréalisable. Si la capacité des OMD à galvaniser les partenariats internationaux peut être transférée aux ODD, l’accord visant à réduire la violence sous toutes ses formes pourrait représenter un grand pas en avant. Cela permettrait non seulement d’orienter l’ensemble du système des Nations Unies vers l’objectif de réduction de la violence, mais aussi de mobiliser l’énergie, l’expertise et les ressources des États pour la réalisation de cet objectif comme jamais ils ne l’ont fait auparavant. Il nous faut désormais trouver les moyens de réaliser ces objectifs et de surveiller les progrès. Puis, viendra la tâche difficile de garantir les ressources et l’engagement politique nécessaires. Reste à voir si le monde sera à la hauteur de la tâche. Bien que significatif, l’accord sur les objectifs n’est qu’un petit pas en avant. Il nous incombe à tous de travailler ensemble pour identifier les rôles importants que nous pouvons jouer dans la réduction de la violence dans le monde.