Le défi de l’hébergement des réfugiés après Haiyan et la nécessité d’une coordination locale, nationale et internationale

Les images de Tacloban, aux Philippines, après le passage du typhon Haiyan ou, d’ailleurs, celles de n’importe quel établissement humain ravagé par une catastrophe, sont effroyables. En une journée, des quartiers sont transformés en terrains vagues. Des maisons sont réduites à néant. Assurer un abri à des millions de personnes vulnérables qui, soudain, n’ont plus de maison, une tâche essentielle qui permet de sauver des vies et d’atténuer les souffrances des populations touchées, peut sembler titanesque même pour les intervenants les plus optimistes.

J’ai été dépêchée à Manille en février 2014 en qualité de responsable des rapports auprès du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (l’OCHA). Je faisais partie de la deuxième vague des personnels de renfort déployés à la suite du typhon Haiyan qui a frappé le centre des Philippines le 8 novembre 2013, faisant au moins 6 300 morts et 4 millions de sans-abris dans certaines des régions les plus pauvres du pays. Ce typhon fut le plus meurtrier jamais enregistré aux Philippines et le plus puissant à toucher terre. C’était ma première expérience humanitaire directe et j’avais hâte d’observer comment la coopération internationale et nationale pouvait aider les populations en situation de crise.

Au moment de mon arrivée, des secours importants et en grande partie efficaces avaient été apportés, avec la mise en place de mécanismes de coordination des interventions urgentes suffisamment financés et rapidement établis, une coordination excellente entre les civils et les militaires et sans carences importantes. L’aide a été fournie par l’ONU et ses partenaires, le Gouvernement philippin, le secteur privé, la société civile et la diaspora philippine1. Chacun avait des programmes et des priorités distincts, mais des buts communs comme soutenir le relèvement des communautés et les gouvernements locaux, reconstruire de façon plus sûre et renforcer la résilience. Les abris, fournis de façon à favoriser l’auto-relèvement de la population touchée, ont été essentiels à la réalisation de ces objectifs.

Pendant la phase d’urgence, les organisations humanitaires ont fourni des abris d’urgence à plus de 500 000 familles. Les autres familles ont été prises en charge par le Gouvernement2, y compris en les réinstallant dans des centres d’évacuation ou dans des abris préfabriqués. Toutefois, durant mon séjour dans le pays, y compris six mois après la catastrophe, l’aide aux abris a diminué, à la grande frustration des communautés touchées. Des défis que les programmes d’intervention d’urgence n’avaient pas pris en compte et ne pouvaient contourner facilement sont apparus. Les familles se sentaient limitées dans leur capacité à se relever par elles-mêmes3. L’aide était encore nécessaire, mais de façon plus personnalisée, nécessitant une compréhension plus approfondie et une collaboration plus importante entre les autorités nationales et locales et ceux qui vivaient dans les abris d’urgence.

Qu’est-ce qui peut expliquer cette situation ? Il y avait certaines raisons. Il faut parfois plus de temps pour planifier et mettre en œuvre des programmes d’abris4 et les fonds faisaient chroniquement défaut. Sept mois après le passage d’Haiyan, le groupe sectoriel n’était financé qu’à hauteur de 42 % et nécessitait 178 millions de dollars supplémentaires5. Des complications sont apparues sur les questions liées au logement, aux terres et à la propriété, y compris une prise de décision lente concernant la zone de 40 m le long de la côte considérée par le Gouvernement comme « zone à risque » où la reconstruction avait été initialement limitée, puis, peu à peu partiellement autorisée sur la base des résultats de la cartographie des risques et grâce au bon vouloir du gouvernement local. Une autre préoccupation concernait l’identification des terres sur lesquelles ceux qui vivaient dans des abris préfabriqués ou dans des zones à risque pourraient s’installer et construire. Il y avait aussi la question de savoir si les familles déplacées pourraient assurer leurs moyens de subsistance dans les lieux où elles étaient réinstallées6.

Lors des réunions hebdomadaires consacrées à la coordination entre le groupe sectoriel et l’équipe de pays pour l’action humanitaire, il existait un fort désir de passer à la phase de relèvement, mais l’accent était davantage mis sur la transition du dispositif de coordination que sur le contenu des programmes7. Pour assurer une telle transition, il aurait fallu que les partenaires étudient de plus près les besoins qui étaient satisfaits et ceux qui ne l’étaient pas et accepter de transférer des fonds en conséquence. Le transfert de fonds serait un défi en lui-même, le financement étant en grande partie assuré sur la base de mandats ou de partenariats et les méthodes des donateurs manquant souvent de souplesse pour s’adapter à l’évolution des besoins et des contextes8.

Des divergences sont apparues concernant les phases d’intervention d’urgence et de relèvement rapide et la distinction entre les deux. Par exemple, la communauté internationale avait tendance à se concentrer sur les actions d’intervention d’urgence pendant les trois à six premiers mois, alors que les Philippins considéraient que la phase d’intervention d’urgence devait être courte et voulaient orienter leurs efforts vers la phase de relèvement rapide. Des incertitudes ont aussi été exprimées concernant les capacités et les échéanciers parallèles du gouvernement, pouvant donner lieu à un double emploi dans les interventions. Ici aussi, le manque de programmes adaptables a empêché d’orienter la coordination nationale et internationale vers la phase de relèvement, en particulièrement là où la présence des autorités compétentes ou du personnel national aurait pu être renforcée9.

De toute évidence, ce sont les Philippins qui ont souligné le ralentissement de l’élan humanitaire, ce qui aurait pu être évité si une plus grande priorité avait été accordée à la collaboration avec les autorités locales et nationales. Les Philippins encouragent généralement les activités d’autorelèvement pour faire face aux conséquences des catastrophes et Haiyan n’était pas une exception. Lorsque les partenaires humanitaires ont commencé à enregistrer des progrès dans la maîtrise de certaines causes importantes, comme la gestion des centres de déplacement et la promotion des droits de leurs occupants, la majorité des personnes touchées étaient retournée chez elles, souvent quelques jours après la catastrophe et avaient reconstruit au moins un abri de fortune10. Elles ont ensuite eu besoin de matériel de qualité pour reconstruire des habitations qui puissent résister aux risques futurs.

L’intervention internationale a été orientée vers l’auto-relèvement, mais probablement pas à une échelle suffisamment grande ni à un rythme suffisamment rapide. En juin 2014, par exemple, l’OCHA a indiqué que les partenaires du secteur des abris d’urgence avaient fourni des tentes et des bâches à quelque 570 000 familles (environ 3 millions de personnes) alors qu’à peine 162 000 familles (environ 842 000 personnes) avaient reçu un soutien pour l’autorelèvement avec la mise en place de solutions pour la construction de toitures durables et la fourniture d’outils et de matériaux de construction pour réparer leur propre maison11.

Pour l’essentiel, une coopération soutenue entre les acteurs internationaux, nationaux et locaux se traduit par une plus grande cohérence de la réponse parmi les partenaires humanitaires; sensibilise aux besoins réels et aux stratégies à long terme; réduit le double emploi de l’aide; et permet d’assurer le lien entre l’aide aux abris et la construction d’habitations plus résistantes.

Certaines réussites du soutien aux victimes du typhon Haiyan peuvent toutefois servir à l’avenir lors des interventions en matière d’abris selon le contexte. Elles comprennent le recours aux mécanismes de communication avec les communautés et de responsabilité envers les populations touchées; le recours au transfert d’espèces au lieu de l’assistance en nature, qui a permis aux bénéficiaires d’acheter ce dont ils avaient besoin tout en soutenant les économies locales; le recours à des conseillers thématiques, qui pourrait s’élargir aux abris et, peut-être même, aux habitations, aux terres et à la propriété; et le développement de directives relatives aux abris dans le cadre du relèvement et des affiches portant le message clé « reconstruire de façon plus sûre », créées par le groupe sectoriel relatif aux abris d’urgence en conjonction avec le gouvernement et les institutions partenaires12.

Le cas d’Haiyan est instructif, notamment parce que les Philippines, l’un des pays du monde les plus exposés aux risques, est un pays à revenu moyen inférieur pourvu d’un système national de gestion des catastrophes bien conçu. Les interventions humanitaires ont bénéficié d’une très grande sympathie du public et d’une couverture des médias d’une grande ampleur, des liens de longue date avec les donateurs de l’aide, de l’absence d’une catastrophe « concurrente » très médiatisée et d’un Gouvernement d’accueil qui assume sa responsabilité de protéger ses citoyens13. Il est, par conséquent, d’autant plus important d’examiner de plus près les défis qui ont persisté malgré l’existence de ces conditions favorables.

Les préoccupations décrites ici ne sont pas rares et ont été parfaitement identifiées dans les évaluations de l’intervention à la suite du typhon Haiyan. D’après un rapport, la satisfaction des bénéficiaires envers l’aide à l’autorelèvement en matière d’abris a progressivement diminué14, une tendance indiquant qu’il importe de veiller à ce que l’aide initiale en matière d’abris d’urgence soit suffisante et appropriée et permette aux familles de réparer leurs maisons et de mieux les reconstruire dès le début.

Il est donc encourageant que le Secrétaire général, avant le Sommet mondial sur l’action humanitaire, appelle les acteurs internationaux à se demander, au vu des dégâts provoqués par une catastrophe, ce qu’ils peuvent faire pour ajouter de la valeur à ce que les populations et les communautés font déjà. L’engagement et la coopération avec les autorités nationales et les populations locales permettront de mieux adapter l’aide internationale aux capacités de la population d’accueil et aux acteurs de travailler vers la réalisation de résultats collectifs qui réduisent les besoins, les risques et la vulnérabilité. La notion d’urgence ne peut devenir le principe de l’action à long terme et doit être l’exception, même s’il subsiste certains besoins d’assistance et de protection15. En ce qui concerne les abris, ce conseil est d’autant plus pertinent.

 

Notes

1      Teresa Hanley et al., « Inter-Agency Humanitarian Evaluation of the Typhoon Haiyan Response du CPI » préparée pour le compte du groupe interorganisations de pilotage pour l’évaluation de l’action humanitaire (New York, Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies [l’OCHA, octobre 2014]), pp. v, viii. Disponible sur le site https://www.humanitarianresponse.info/en/programme-cycle/space/document/iasc-inter-agency-humanitarian-evaluation-typhoon-haiyan-response.

2      Groupe sectoriel relatif aux abris, « Response to Typhoon Haiyan (Yolanda) », compte rendu du groupe sectoriel (19 juin 2014), p. 1. Disponible sur le site www.humanitarianresponse.info/en/operations/philippines/document/typhoon....

3      Groupe sectoriel relatif aux abris aux Philippines, « Shelter Sector Response Moni- toring, Typhoon Haiyan, Philippines, 2013. Final Report: Monitoring Assessment 2 », septembre 2014, p. 30. Disponible sur le site https://www.humanitarianresponse.info/en/operations/philippines/assessment/shelter-sector-response-monitoring-typhoon-haiyan-final-report.

4      Ibid., p. 31.

5      Groupe sectoriel relatif aux abris, « Response to Typhoon Haiyan », p. 1.

6      Hanley, « Inter-Agency Humanitarian Evaluation du CPI », p. 59.

7      Ibid., p. 58.

8      Rapport du Secrétaire général pour le Sommet mondial sur l’action humanitaire,

« Une seule humanité; des responsabilités partagées », 2 février 2016 (a/70/709),

p. 38. Disponible sur le site https://www.un.org/fr/conf/whs/resources.shtml.

9      Hanley, « Inter-Agency Humanitarian Evaluation du CPI », pp. vii–viii, 51.

10     Ibid., pp. vi, 29, 46, 59, 71.

11     Ibid., pp. 26–27; groupe sectoriel relatif aux abris, « Response to Typhoon Haiyan », p. 1.

12     Hanley, « Inter-Agency Humanitarian Evaluation du CPI », pp. viii, ix, xiii, 57, 59; groupe sectoriel relatif aux abris, « Response to Typhoon haiyan », p. 1.

13     Hanley, « Inter-Agency Humanitarian Evaluation du CPI », pp. ix, 18, 70.

14     Groupe sectoriel relatif aux abris aux Philippines, « Shelter Sector Response

Monitoring », p. 30.

15     Rapport du Secrétaire général pour le Sommet mondial sur l’action humanitaire, pp. 30, 36.