La diplomatie préventive aux Nations Unies

Le concept de diplomatie préventive a captivé les Nations Unies depuis qu'il a été introduit par le Secrétaire Général Dag Hammarskjöld, il y a un demi-siècle. Ce concept envisagé dans l'article 99 de la Charte des Nations Unies, autorisait le Secrétaire général à attirer l'attention du Conseil de sécurité sur tout ce qui pouvait représenter une menace contre la paix et la sécurité. Depuis le début des Nations Unies, le Secrétaire général Trygve Lie s'était appuyé sur cet article pour recueillir des informations sur des situations, établir des contacts avec les personnes concernées, envoyer des émissaires pour évaluer de près les situations et faire tout ce qui était en son pouvoir pour parer les crises internationales ou les contenir.

Le Secrétaire général Dag Hammarskjöld savait que l'ONU ne pouvait pas faire grand-chose lorsqu'il y avait des conflits d'intérêt entre les superpuissances pendant la guerre froide. Mais il pensait que si l'occasion se présentait, il pourrait régler les différends entre les plus petites puissances et les empêcher d'être inévitablement entraínées dans la spirale. Dag Hammarskjöld a placé des repères à la pratique de la diplomatie préventive qui sont encore utilisés aujourd'hui. Il décidait si ses efforts étaient utiles. Il faisait toujours preuve de bon sens; son engagement était réfléchi, n'était pas guidé par des idées toutes faites. Il faisait appel à des représentants qu'il envoyait dans des missions spéciales ou qu'il détachait dans des situations particulières. Il avait à l'esprit de déployer un réseau de représentants dans le monde.

Le Secrétaire général U Thant a concrétisé la vision de Dag Hammarskjöld. Son rôle dans la prévention d'une confrontation nucléaire lors de la crise des missiles de Cuba doit être classé dans les annales dans Nations Unes comme l'exemple le plus spectaculaire de la diplomatie préventive. Les archives de l'ONU contiennent une documentation détaillée de ses efforts. J'y reviendrai plus tard.

Le Secrétaire général Kurt Waldheim a continué de pratiquer la diplomatie préventive. Il a réussi à régler les différends concernant la délimitation des frontières entre l'Irak et l'Iran dans les années 1960. Il a formé des recours dans des situations dangereuses comme la guerre israélo-arabe en 1973. Il a envoyé rapidement les soldats de la paix de l'ONU afin de contenir et contrôler cette situation, et a été loué pour ces efforts.
Le Secrétaire général Javier Pérez de Cuellar a mis en place avec succès en 1989 une mission d'établissement des faits en Bulgarie et en Turquie pour tenter d'éviter que la situation se détériore entre les deux pays. Il a appelé au maintien d'un système de surveillance des menaces contre la sécurité et le bien-être humains à l'échelon mondial et a créé un groupe au sein du Secrétariat chargé de recueillir et d'analyser les informations afin d'aider le Secrétaire général à alerter le Conseil de sécurité sur les situations pouvant représenter une menace contre la paix et la sécurité internationales ou une violation de celles-ci.

Le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali a pris ses fonctions peu après la fin de la guerre froide, lorsque l'espoir d'un nouvel ordre international naissait. En janvier 1992, le premier sommet du Conseil de sécurité a demandé au Secrétaire général de rédiger un rapport sur le futur rôle des Nations Unies dans la prévention des conflits, l'établissement de la paix et le maintien de la paix. Ce rapport, intitulé un Agenda pour la paix, a reçu un excellent accueil. Boutros Boutros-Ghali pratiquait la diplomatie préventive dans des cas comme la guerre entre l'Érythrée et le Yémen et a apporté son appui à l'établissement du premier déploiement préventif des soldats de la paix de l'ONU dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine.

Le Secrétaire général Kofi Annan a poursuivi le travail de son prédécesseur et a soumis trois rapports sur cette question. Il a pratiqué la diplomatie préventive avec succès dans le conflit lié à la délimitation de la frontière entre le Cameroun et le Nigeria, dans la péninsule de Bakassi.

Le Secrétaire général actuel Ban Ki-moon a continué de faire de la diplomatie préventive à l'ONU et a joué un rôle de premier plan dans le domaine du changement climatique mondial qui sera pris en compte dans la diplomatie préventive. Il a également soumis des rapports à l'Assemblée générale sur cette question.
LA DIPLOMATIE PRÉVENTIVE DE U THANT PENDANT LA CRISE DES MISSILES DE CUBA

Les historiens reconnaissent que la crise des missiles de Cuba a été la période la plus dangereuse de l'histoire où, pendant treize jours, du 16 au 28 octobre 1962, le monde est passé très près d'un conflit nucléaire. Le Président John F. Kennedy a annoncé la mise en place d'un blocus maritime de Cuba qui est entré en vigueur le 24 octobre. Les navires américains et soviétiques se sont rapprochés, pendant que le capitaine d'un sous-marin soviétique autorisait, comme nous le savons maintenant, l'emploi de l'arme nucléaire pour défendre la flotte soviétique. Les efforts du Secrétaire général U Thant ont considérablement contribué à désamorcer la crise.

Le 24 octobre 1962, dans sa déclaration au Conseil de sécurité, U Thant a souligné que le destin même de l'humanité était en jeu. Il a appelé à des négociations urgentes entre les parties directement impliquées et a informé le Conseil qu'il avait adressé des messages urgents à John F. Kennedy et à Nikita Khrouchtchev dans lesquels il proposait un moratoire de deux ou trois semaines. Il a appelé l'URSS à une suspension volontaire de tous les envois d'armes vers Cuba et les États-Unis à une suspension volontaire du blocus, demandant en particulier de mettre fin au repérage des navires faisant route vers Cuba. Il a aussi appelé le Président américain et le Premier ministre cubain à suspendre la construction et le développement des installations militaires à Cuba pendant la période des négociations. Il s'est mis à la disposition de toutes les parties concernées pour toute assistance qu'il pourrait apporter.

Le 25 octobre 1962, Khrouchtchev a adressé une lettre à U Thant dans laquelle il disait accepter sa proposition. Le Président Kennedy a également dit le même jour dans une lettre qu'il avait apprécié l'esprit du message de U Thant mais que l'issue de la crise résidait dans le retrait des missiles. Les navires soviétiques ont continué de faire route vers la zone de blocus. Ce jour-là, U Thant a lancé un appel urgent aux deux dirigeants. Il craignait que les navires soviétiques déjà en route vers Cuba ne remettent en question le blocus et donnent lieu à une confrontation entre navires soviétiques et américains, détruisant ainsi toute possibilité de négociations. Il a donc demandé à Khrouchtchev d'informer tous les navires soviétiques qui faisaient route vers Cuba de se tenir à l'écart de la zone d'interception pendant une période limitée. Il a également demandé au Président Kennedy d'informer la flotte américaine dans les Caraïbes de faire son possible pour éviter une confrontation directe avec les navires soviétiques. À chacun d'eux, il a déclaré que s'il recevait l'assurance recherchée, il en informerait l'autre partie.

Le Président Kennedy a immédiatement accepté sa proposition, en fonction de l'acceptation du gouvernement soviétique. Le Premier ministre Khrouchtchev a également accepté le moratoire. Il a informé U Thant qu'il avait donné l'ordre à la flotte soviétique, qui se dirigeait vers Cuba, de rester temporairement à l'écart de la zone d'interception. Le lendemain, le 26 octobre, U Thant informait le Premier ministre cubain Fidel Castro des réponses encourageantes qu'il avait reçues et qui demandaient que la construction des installations militaires à Cuba et, en particulier, celles conçues pour le lancement des missiles balistiques à portée moyenne et intermédiaire, soit suspendue pendant la période des négociations.

Après l'acceptation par les Gouvernements américains et soviétiques de l'appel lancé par U Thant, et pendant la période cruciale qu'il avait obtenue, un échange de lettres et de messagers a eu lieu entre Kennedy et Khrouchtchev et un accord a été conclu sur la formule qui allait mettre fin à la crise des missiles. U Thant s'est rendu à Cuba les 30 et 31 octobre 1962 pour rencontrer les dirigeants cubains. Sa visite a revêtu une grande importance dans la mesure où elle a permis aux dirigeants cubains de faire entendre leurs griefs.

Alors que l'accord se consolidait, le Président Kennedy, dans sa lettre du 28 octobre 1962 au Premier ministre Krouchtchev, a écrit : « Les efforts remarquables du Secrétaire général U Thant ont considérablement facilité nos deux tâches. » Une fois tous les détails réglés et la crise terminée, les négociateurs américains et soviétiques ont envoyé une lettre conjointe à U Thant : « Au nom du gouvernement des États-Unis d'Amérique et de l'Union soviétique, nous tenons à vous exprimer notre gratitude pour les efforts que vous avez faits pour aider nos Gouvernements à éviter la grave menace contre la paix qui a pesé sur la région des Caraïbes. »
DES RÉFLEXIONS POUR L'AVENIR
En 1987, le Secrétaire général Pérez de Cuéllar a préconisé que le système des Nations Unies maintienne une Surveillance à l'échelon mondial des menaces pour la sécurité humaine. Cette idée est toujours pertinente et devrait être réactivée. L'ONU a créé des centres régionaux de prévention des conflits dans certaines parties du monde comme en Afrique de l'Ouest et en Asie centrale. Il serait judicieux d'en créer d'autres. Le renforcement de la coopération avec les mécanismes régionaux et sous-régionaux de prévention des conflits serait également utile. D'autre part, il est important d'augmenter le personnel du Département des affaires politiques qui travaille à la prévention des conflits.

Le Secrétaire général, renforçant les rôles du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les droits de l'homme et de ses conseillers spéciaux pour la responsabilité de protéger et pour la prévention du génocide, devrait encourager la pratique de la diplomatie au service la démocratie et des droits de l'homme au niveau des pays. Cela faciliterait la prévention des conflits.

La lutte contre l'extrême pauvreté est cruciale, tout comme l'autonomisation des femmes. Ce sont des questions de stratégie ainsi que de justice. Le renforcement de la dignité humaine est essentiel à la prévention.
La diplomatie préventive est l'une des grandes idées de l'ONU qui continuera à être pratiquée tant que l'organisation mondiale existera; car elle repose sur la simple conviction qu'il faut considérer tout ce qui peut être fait pour prévenir les crises ou les conflits.
Pour plus de détails voir : Bertrand G. Ramcharan Preventive Diplomacy at the UN. Projet sur l'histoire intellectuelle de l'ONU, 2008; et le premier projet par le Secrétariat de l'ONU d'Un Agenda pour la paix : diplomatie préventive, rétablissement de la paix et maintien de la paix.