Légalité, légitimité et multilatéralisme

La recherche de la paix a été une préoccupation constante tout au long de l'histoire, et compte tenu de la nature complexe du concept, les idées et les moyens pour la réaliser ont été aussi divers que possible. Certains ont simplement préconisé l'usage de la force; d'autres ont souligné l'efficacité de l'arbitration ou de l'adjudication internationale, d'autres encore ont estimé qu'il était utile de créer des organisations internationales, dotées si possible d'un système de sécurité collective; certains ont même pensé créer une organisation d'intégration régionale pour réduire la souveraineté des États; d'autres étaient convaincus qu'il fallait assurer la sécurité pour éradiquer la pauvreté abjecte et autres menaces quotidiennes. Aujourd'hui, certains affirment que l'impératif est de gagner la guerre contre le terrorisme transnational.

Cette liste, qui est loin d'être exhaustive, montre que les questions de paix sont liées à la problématique du jour et à l'attitude intellectuelle et politique adoptée face à ces questions. Certains auteurs mettent l'accent sur l'utilisation de moyens de contrainte pour instaurer la paix, alors que d'autres préconisent l'utilisation de moyens moins violents, comme les consultations et la coopération avec les organisations internationales ainsi que le renforcement des états qui respectent la loi. Cette dernière idée moins violente peut aussi comprendre une mutation du concept de la paix vers un concept qui accentue l'importance de la paix positive, qui coïncide avec l'abolition de la violence structurelle.

Malgré la diversité des points de vue mentionnés, il semble que nous pouvons cerner plusieurs tendances dans le processus de renforcement de la sécurité et de la paix mondiales, surtout si nous mettons de côté le problème de la violence structurelle. Premièrement, le processus mondial pour la paix a évolué autour de l'axe de la judiciarisation, c'est-à-dire l'établissement de normes juridiques qui régissent les grandes questions internationales et l'appui aux États pour qu'ils respectent ces normes. Les tentatives faites pour proscrire les conflits en sont une preuve évidente, de l'établissement de règles discrètes pour régulariser la guerre à l'interdiction générale du recours à la force. Deuxièmement, ce processus mondial est également caractérisé par la notion de légitimité, qui est devenue un aspect essentiel pour réaliser la paix. Les efforts faits pour obtenir du Conseil de sécurité l'autorisation de recourir à la force illustre cette tendance. Et troisièmement, l'institutionnalisation du processus de consolidation de la paix, ce qui signifie un engagement multilatéral progressif vers la promotion de la paix et de la sécurité mondiales, même si le bilatéralisme n'est pas complètement exclu.

À cet égard, ce qui importe, c'est que les principes de légalité et légitimité, s'ils sont combinés, débouchent inévitablement sur le principe de multilatéralisme. Afin de légaliser et légitimer leurs comportements, les États collaborent dans des cadres multilatéraux tels que les Nations Unies.

Il ne faut cependant pas croire que le multilatéralisme tel qu'il se présente aujourd'hui est une panacée et garantit la paix à tout moment et en tout lieu. Par exemple, il est faux de dire que l'ONU contribue à freiner ou à régler tous les conflits internationaux ou nationaux. On observe plutôt que le multilatéralisme va au-delà des simples relations amicales entre États; c'est une antithèse de l'unilatéralisme, contenant donc le principe de légalité communément respecté et le principe de légitimité largement accepté. Le multilatéralisme n'est pas simplement un fait; c'est à la fois, une norme qui sert à limiter les comportements égoïstes des États et un principe directeur permettant de prendre des décisions et des actions communes.

Un autre impératif dicté par le multilatéralisme est que les institutions de l'ONU sont liées aux principes de légalité et de légitimité et tenues de respecter la volonté collective. Cela s'applique en particulier au Conseil de sécurité qui est doté de pouvoirs exceptionnels pour faire respecter les lois et/ou les politiques et dont les actions doivent être légales et légitimes - légales dans le sens où elles sont conformes à la fois à la Charte des Nations Unies et aux autres règles du droit international et légitimes dans le sens où elles reflètent la volonté commune des États Membres au lieu de la volonté de quelques-uns. Même si ces objectifs ont pu paraítre très ambitieux lorsqu'il a été créé en 1945, le Conseil de sécurité a été de plus en plus sollicité pour régler les conflits, avec le renforcement de la notion de démocratie, en particulier après la fin de la guerre froide lorsque le Conseil a commencé à utiliser son extraordinaire pouvoir de façon plus appuyée.

Un cas récent à cet égard concerne le régime de sanctions imposées par le Conseil contre les Talibans et les membres d'Al-Qaïda ou ceux soupçonnés d'être en rapport avec eux, ce qui constitue une partie de la lutte contre le terrorisme. Un comité créé conformément à la résolution 1267 (1999) du Conseil, appelé le « Comité des sanctions contre Al-Qaïda et les Talibans », a établi une liste des personnes et des organisations et des individus suspects et a imposé des sanctions ciblées, y compris le gel de leurs avoirs.

Ces sanctions pouvant constituer une violation de certains droits de l'homme fondamentaux des personnes ciblées, plusieurs plaintes ont été portées devant la Cour de justice européenne (CJE). L'affaire Kadi a été particulièrement remarquable car la partie requérante a contesté la légalité d'un règlement du Conseil de l'Union européenne appliquant la résolution du Conseil de sécurité sur les sanctions. Le tribunal de première instance a rejeté la demande des requérants1, mais la CJE l'a acceptée, reconnaissant que le règlement en question violait les droits de l'homme des requérants - dans ce cas, le droit à la propriété et le droit à un procès équitable2. La CJE n'a pas statué sur la légalité de la résolution du Conseil, mais a failli entraíner un réexamen judiciaire de ladite résolution et, en fait, y a indirectement contribué.

Des critiques portent sur le fait que l'arrêt rendu par la CJE affiche l'exceptionnalisme européen ou qu'il peut entraver les efforts du Conseil de sécurité à assurer la paix et la sécurité mondiales. Mais on peut aussi penser que même le Conseil n'est pas à l'abri d'un examen pour assurer la légalité de ses résolutions. Il serait plus souhaitable que la Cour de justice internationale se charge de la tâche (des arguments existent contre), mais si elle n'est pas en mesure de le faire ou ne le fait pas, d'autres organes judiciaires comme la CJE pourrait assumer légitimement la fonction.

Le fait est que même le Conseil de sécurité n'est pas à l'abri de l'exigence de légalité dans ses activités. Si la légalité n'est pas assurée, ses résolutions et/ou ses activités peuvent aussi perdre leur caractère légitime en tant que mesures prises par le gardien de la paix et de la sécurité internationales. En ce sens, l'arrêt rendu par la CJE a permis au système des Nations Unies de réfléchir sur le degré de légitimité de ces activités.

C'est dans ce contexte qu'en 2009, le Conseil de sécurité a créé le Bureau de médiateur pour superviser les travaux du Comité des sanctions et aider les personnes et les entités inscrites qui souhaitaient être radiées de la liste. Cette initiative a été prise pour garantir une procédure régulière et l'état de droit dans les activités pour la paix et la sécurité qui, à leur tour, permettent de renforcer la légitimité des mesures prises contre ceux qui sont soupçonnés de terrorisme.

Les mesures de lutte contre le terrorisme sont importantes, mais il ne suffit pas qu'elles soient adoptées de manière légale par le Conseil ou ses organes subsidiaires; elles doivent être accompagnées de transparence et d'une procédure par laquelle les suspects ont le droit d'être entendu. Cela donnerait à l'ONU une plus grande légitimité fondée sur la légalité.

Satisfaire aux exigences de la légalité et de la légitimité risque d'engendrer une certaine forme de constitutionnalisme mondial composée de quelques normes universellement acceptées et au moins de quelques normes impératives. Il y a lieu de se demander si la Charte des Nations Unies représente le fondement du droit international; toutefois, il est clair que les organismes de l'ONU devraient être au cœur de cette constitutionnalisation du monde et du droit international. Cela ne signifie pas que l'ONU s'est métamorphosée en un Léviathan, même si son objectif d'être investie d'un pouvoir est juste, mais qu'elle est devenue aujourd'hui le cœur de l'état de droit mondial.

Ce rôle de l'ONU dans le processus de constitutionnalisation comprend aussi l'examen critique du comportement des États d'un point de vue juridique. Un exemple important est le rapport soumis au Conseil des droits de l'homme par le Professeur Alson en mai 2010 sur le recours aux exécutions extrajudiciaires, sommaires et arbitraires. Le rapport a examiné la légalité des assassinats ciblés qui avait fait l'objet de critiques. Ce travail était courageux et a été présenté à point nommé, en particulier maintenant où la légalité de l'assassinat dOussama Bin Laden va être examinée. La guerre contre le terrorisme ne justifie pas tout d'un point de vue juridique, mais il faut examiner de près la légalité et la légitimité des actions menées dans ce but. C'est seulement par cet examen minutieux que la lutte contre le terrorisme fera partie de la constitutionnalisation du droit international et donc de l'état de droit mondial.