Dag Hammarskjöld et le maintien de la paix de l’ONU

Lorsque Dag Hammarskjöld a été nommé Secrétaire général des Nations Unies le 7 avril 1953, une guerre totale avait lieu dans la péninsule coréenne. L'Organisation était divisée entre l'Est et l'Ouest et l'Union soviétique boycottait le Conseil de sécurité devant le refus des Nations Unies de donner au régime chinois communiste un siège au Conseil. On pouvait facilement parier que l'ONU allait être plus efficace que son prédécesseur, la Société des Nations, à empêcher qu'une nouvelle guerre mondiale ne se déclare.

L'homme qui a mené à bien cette mission était cependant convaincu du rôle des Nations Unies en tant qu'organisation internationale œuvrant à assurer le maintien de la paix et à protéger les intérêts et l'intégrité des nations moins puissantes. Il croyait aussi au pouvoir de la diplomatie. Il savait que même les conflits les plus intenses devaient trouver une solution politique et que c'était le rôle de la diplomatie internationale d'ouvrir la voie pour y parvenir.

On ne s'attend pas nécessairement à ce qu'une personne dotée d'une vision et de principes soit aussi pragmatique et créatrice. C'est pourquoi Dag Hammarskjöld, cinquante ans après sa mort, continue de fasciner et d'inspirer un grand nombre de personnes dans le monde entier. Il a réussi à combiner de manière remarquable ces qualités apparemment opposées. Son objectif ambitieux, souvent cité, de faire de l'ONU un instrument dynamique pour ses États Membres a essentiellement transformé le pragmatisme en vision car il avait compris que la pertinence de l'Organisation reposait sur sa capacité à s'adapter constamment aux nouveaux défis.

Le maintien de la paix est peut-être l'exemple le plus notable de cette adaptation. Lorsque la crise de Suez a éclaté en 1956, la Charte des Nations Unies ne contenait aucune disposition relative à l'utilisation des forces de l'ONU impartiales et armées pour stabiliser les situations fragiles. Elle n'en contient toujours pas - mais elle n'a jamais empêché non plus cette possibilité. Pour Dag Hammarskjöld, cette lacune était une opportunité plutôt qu'une contrainte. Sur les suggestions du Ministre canadien des affaires étrangères, Lester Pearson, il a créé le concept de maintien de la paix en quelques jours et a établi la Force d'urgence des Nations Unies (FUNU) en quelques semaines. Le fait qu'à ce jour les principes de base de l'opération de la FUNU continuent d'être un élément central de toutes les interventions de l'ONU témoigne de la sagesse de cet homme. Alors que nous réfléchissons à l'avenir des opérations de maintien de la paix de l'ONU, nous devrions voir la FUNU comme l'exemple même du pragmatisme et de la créativité de Dag Hammarskjöld.

Un nombre d'événements ont modifié fondamentalement le principe du maintien de la paix depuis la crise de Suez. La fin de la guerre froide a donné lieu à des conflits internes liés à des enjeux politiques ainsi qu'ethniques et religieux, conflits que la tension bipolaire a empêché de dégénérer. La mondialisation et l'amélioration de l'ensemble des moyens de communication ont réduit les distances en durée et dans l'espace. L'apparition d'organisations régionales a créé des structures qui, parfois, complètent les activités de l'ONU ou font double emploi avec celles-ci. Alors que ces circonstances ont permis aux opérations de maintien de la paix d'intervenir dans des conflits beaucoup plus divers qu'auparavant, elles ont aussi créé des défis importants.

Aujourd'hui, les acteurs sont plus nombreux et les questions à traiter plus vastes. Depuis la fin de la guerre froide, l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord a joué un rôle important dans le nombre d'opérations menées dans les Balkans, au Moyen-Orient et en Afghanistan. L'Union européenne met actuellement en œuvre son Service d'action extérieure afin d'augmenter sa puissance diplomatique et sa pertinence politique. La Ligue arabe et l'Union africaine sont des acteurs importants en Afrique. En Asie, la coopération au sein de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est est en développement constant. En ce qui concerne l'élargissement de l'ordre du jour, la boíte à outils comprend aujourd'hui des mesures pour prévenir les conflits et soutenir l'édification des États ainsi que le développement institutionnel et économique en plus des activités traditionnelles du maintien de la paix. L'ONU joue également un rôle central dans la création d'un cadre juridique international pour les codes de conduite, les règles d'engagement et pour faire face aux conséquences des conflits armés.

Au cours des dernières années, le débat sur les nouveaux défis a été guidé par deux publications de référence : le Rapport du Groupe d'étude sur les opérations de paix des Nations Unies de 2000 (le « Rapport Brahimi ») et un document interne du Secrétariat de l'ONU intitulé Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies de 2009 (l'initiative « Nouvel horizon »).

Le groupe d'étude Brahimi a conclu que les opérations de maintien de la paix étaient de plus en plus déployées non pas dans les situations de post-conflits, mais dans des situations d'impasse où au moins l'une des parties n'était pas vraiment prête à mettre fin au conflit. Le groupe est donc conscient de la nécessité que les forces de l'ONU soient prêtes à « affronter les forces rémanentes de la guerre et de la violence avec les moyens et la volonté de les vaincre ». Il a souligné que l'impartialité des opérations de l'ONU doit signifier l'adhésion aux principes de la Charte. Lorsqu'une partie en viole les clauses de façon claire et irréfragable, le fait que l'ONU continue d'accorder le même traitement à toutes les parties risque de la rendre complice du crime. En outre, le droit d'utiliser la force dans une opération doit être spécifié, et ses règles d'engagement doivent être suffisamment fermes pour que les contingents de l'ONU ne soient pas contraints d'abandonner l'initiative aux agresseurs.

Le document interne « Nouvel Horizon » a pris en compte l'ampleur et la complexité croissantes des opérations de maintien de la paix de l'ONU au cours des dix premières années du nouveau millénaire. Il a souligné la nécessité de créer un consensus politique plus large, de mettre l'accent non pas sur la quantité mais sur la qualité et les moyens des soldats, d'améliorer la responsabilisation des parties concernées par le maintien de la paix de l'ONU et d'élaborer une stratégie cohérente d'appui aux missions.

Le Rapport Brahimi et le document interne « Nouvel horizon » ont défini de nouvelles lignes directrices tout en honorant l'esprit et la lettre de la Charte et en réitérant les principes fondamentaux du maintien de la paix de l'ONU. Les documents reconnaissent, comme Dag Hammarskjöld l'a fait pour l'ensemble des Nations Unies, que le maintien de la paix est un instrument imparfait, mais indispensable pour la communauté internationale.

Le nombre croissant d'acteurs internationaux et de questions à traiter ne diminuent pas le rôle et l'importance que l'ONU joue dans le maintien de la paix dans le monde. Au contraire, cela témoigne de l'importance de la tâche et indique que l'on a pris conscience que de nombreux États et acteurs régionaux actuels se sentent tenus de participer aux activités mondiales pour la paix et la prévention des conflits. Le rôle de l'ONU sera différent de celui qu'il jouait dans les années cinquante et soixante, mais il ne sera pas moins important. L'ONU continuera d'assurer la légitimité des actions à mener et de coordonner la riposte internationale aux futures crises mondiales et régionales. De par sa diversité, l'ONU sera toujours la principale plate-forme du dialogue international sur le maintien de la paix ainsi que sur la prévention et la résolution des conflits.

L'ONU est une pierre angulaire de la politique étrangère de la Suède. Avec les autres membres de l'Union européenne, nous avons accueilli avec satisfaction le Rapport Brahimi et soutenons le développement plus poussé de l'initiative Nouvel horizon. Nous avons maintenant atteint un consensus, nous devons le consolider et l'élargir.

Premièrement, il faut reconnaítre l'importance de protéger les civils. Le succès ou l'échec de leur protection porte atteinte à la crédibilité et à la légitimité des opérations de maintien de la paix ainsi qu'à leur présence dans les zones de conflit. Il est encourageant de constater que les États Membres de l'ONU ont abordé ce point pendant la session de 2010 du Comité spécial des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Les missions doivent avoir des mandats clairement définis par le Conseil de sécurité ainsi que des directives bien conçues, un commandement solide, des systèmes de contrôle ainsi que les moyens et la détermination de réaliser cette tâche difficile.

Deuxièmement, il faut renforcer les liens entre le maintien de la paix et la consolidation de la paix. En assurant la sécurité et en apportant leur appui, les soldats de la paix facilitent la tâche des acteurs nationaux et internationaux dans la mise en œuvre des mesures de consolidation de la paix à long terme dans des domaines comme la police, l'état de droit, la Réforme du secteur de la sécurité (RSS), le désarmement, la démobilisation et la réinsertion.

Troisièmement, la demande de compétences spécialisées à caractère civil dans des domaines comme l'état de droit, la justice et la RSS, est en hausse, en particulier dans les opérations de maintien de la paix complexes. Nous devons y répondre en renforçant l'apport en personnel civil, sa fidélisation et son appui. Il est important que les pays du Sud puissent également fournir du personnel.

Quatrièmement, nous devrions suivre l'exemple de l'Étude sommaire de Dag Hammarskjöld, publiée en 1958, et tourner notre attention vers le système de l'ONU et ses méthodes de travail. Il est encourageant de noter que le fait d'entamer des consultations informelles afin de réexaminer les méthodes de travail du Comité spécial, une initiative qui a été mise en avant pendant la présidence suédoise de l'Union européenne en 2009 et la présidence espagnole en 2010, a reçu un large soutien des États Membres de l'ONU.

En conclusion, nous ne devons pas oublier que l'un des principaux engagements pris par Dag Hammarskjöld a concerné l'évolution de l'ONU. Qu'il en ait eu conscience ou non, il a admirablement dirigé l'ONU durant ce voyage. Son point de vue selon lequel l'ONU travaillait à « déterminer le développement de la société humaine » en œuvrant à « la frontière de l'inconnu » demeure un noble projet.