Promoción del debate sobre una cultura de prevención de conflictos

Farid Zarif, Representante Especial del Secretario General, visita el cuartel general de la Policía Nacional de Liberia en Greenville (condado de Sinoe, Liberia), con la Embajadora de Suecia, Lena Nordstrom, para reunirse con representantes de los Servicios de Seguridad de Liberia. 21 de octubre de 2015. © UNMIL

"La mejor forma de impedir que las sociedades desemboquen en una crisis es potenciar su resiliencia mediante la inversión en el desarrollo sostenible e inclusivo". En esta verdad, expresada por el Secretario General de las Naciones Unidas António Guterres, se basa su propósito en materia de prevención de conflictos, en el cual la máxima de revertir las desigualdades y reforzar las instituciones se aplica a todos los países. Anteponer la prevención a todo lo demás es una prioridad de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y en ella se enmarca la promesa de la comunidad mundial de “fortalecer la paz universal dentro de un concepto más amplio de la libertad”, recogida en el preámbulo de la resolución 70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas que presentó los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) al mundo en octubre de 2015. El marco específico de prevención se encuentra en el ODS 16, que aspira a "promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas". El ODS 16 sitúa la acción política en la primera línea del nexo entre la paz, la seguridad y el desarrollo al reconocer que los déficits de gobernanza son, en gran medida, responsables de la pobreza y los conflictos. En virtud de este debate, los ODS orientan a la comunidad internacional para que priorice la prevención eliminando las causas de los conflictos mediante el proceso político y la búsqueda de resultados de desarrollo, lo cual no deja a nadie atrás.

Este paradigma de prevención ocupa un lugar central en el programa de sostenimiento de la paz, establecido por el Gobierno de Liberia y el sistema de las Naciones Unidas, en el Plan de Consolidación de la Paz de Liberia (2017). Este plan lo solicitó el Consejo de Seguridad en la resolución 2333 (2016) y prevé la partida de la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL) en marzo de 2018. Por primera vez, el Consejo había pedido al Secretario General que elaborara un plan detallado sobre la forma en que las Naciones Unidas gestionarían el programa de sostenimiento de la paz tras la partida de una misión de mantenimiento de la paz. En consecuencia, Liberia surge como modelo para el ideal del Secretario General en materia de prevención de conflictos, donde la atención se centra ahora en instrumentos políticos, de derechos humanos y de desarrollo orientados a proteger los logros de los 14 años de mantenimiento de la paz a fin de que se consolide la trayectoria del sostenimiento de la paz.

Los sólidos instrumentos de prevención del plan de consolidación de la paz tienen por objeto afrontar el nivel crítico de fragilidad sociopolítica de Liberia derivado de las causas fundamentales sin resolver de la guerra civil que asoló el país durante 14 años. Por ejemplo, en Liberia hace falta reformar con urgencia las instituciones públicas, con especial hincapié en la ejecución eficaz del programa legislativo nacional. Evaluaciones recientes muestran que la corrupción y las controversias relativas a la tierra y las fronteras siguen siendo los principales factores desencadenantes de la violencia. En este contexto de fragilidad sociopolítica se celebrarán elecciones presidenciales y, por primera vez desde que acabó la guerra, el Gobierno tendrá pleno control de la seguridad de las elecciones, ya que la UNMIL transfirió las responsabilidades en materia de seguridad a las autoridades nacionales en junio de 2016. Si bien Liberia es la república más antigua de África, en las elecciones de 2017 se producirá, por primera vez en la historia del país, un traspaso democrático de poder político y administrativo de una administración electa a otra como resultado de unas elecciones en las que compiten varios partidos. El proceso electoral no será simplemente un hito administrativo en el camino hacia la recuperación de posguerra en Liberia, su resultado mostrará si el modelo de construcción nacional, diseñado por liberianos y funcionarios internacionales, tiene futuro. Pondrá a prueba el grado de éxito que ha conseguido este modelo en lo que respecta a ayudar a la sociedad de Liberia a madurar políticamente y a salir de la crisis y la desintegración sociales.

Eliminar las causas estructurales del conflicto sigue siendo el objetivo a largo plazo consagrado en la agenda mundial para el desarrollo. Al mismo tiempo, la diplomacia preventiva y la promoción política orientadas a detener unas tensiones sociopolíticas que, de otro modo, provocarían situaciones que podrían socavar la paz son una responsabilidad que hay que seguir asumiendo. Las intervenciones políticas inmediatas ganan tiempo para que los agentes de la sociedad acepten los cambios y piensen de forma distinta acerca de problemas antiguos. Por ejemplo, durante el primer semestre de 2016, la UNMIL se movilizó para disipar el posible conflicto entre las comunidades cristiana y musulmana de Liberia a causa del proceso de revisión constitucional del país que promueve una reforma constitucional por la que se define a Liberia como nación cristiana. Los musulmanes percibieron la denominada Propuesta 24 como una provocación grave que despertaba los recuerdos de decenios de discriminación religiosa. Como resultado, el Consejo Nacional Musulmán de Liberia suspendió su participación en el Consejo Interreligioso de Liberia.

La UNMIL, al considerar estos acontecimientos una amenaza grave para la consolidación de la paz, la unidad nacional y la reconciliación, mantuvo reuniones bilaterales con los dirigentes cristianos y musulmanes para determinar el marco de un diálogo interreligioso constructivo con la intención de disipar las tensiones. Esto brindó a los dirigentes cristianos y musulmanes la oportunidad de recapacitar sobre las consecuencias de poner en práctica la Propuesta 24 y permitió que ambas partes se centraran en cuestiones como consolidar la paz que tanto había costado, afrontar las causas fundamentales del conflicto y atender las perspectivas de desarrollo más amplias para el país. Como consecuencia, los dirigentes religiosos articularon un discurso de interés común y subrayaron los logros positivos del Consejo Interreligioso de Liberia. Asimismo, se dirigieron al Consejo de Iglesias de Liberia y las autoridades de los poderes legislativo y ejecutivo del Gobierno para desvincularse públicamente de la Propuesta 24, un avance que fomentó la colaboración constructiva entre las comunidades cristiana y musulmana. La reforma constitucional y la aprobación de leyes para otorgar derechos sobre la tierra y descentralizar los poderes político y administrativo del Gobierno siguen constituyendo los pilares del programa de prevención de conflictos en Liberia. La intervención de la UNMIL en 2016 evitó la confrontación en esa ocasión, pero la posibilidad de que la inestabilidad política entre las comunidades socave la paz sigue siendo un riesgo mientras no se lleve a cabo el conjunto de medidas legislativas en su totalidad.

La mayoría de los liberianos cree que las controversias relativas a la tierra y la propiedad son las principales causas de conflicto en el país1; hoy en día, los conflictos entre las empresas concesionarias extranjeras y las comunidades locales son las más extendidas. Desde hace mucho tiempo, las Naciones Unidas se han dedicado a ayudar al Gobierno y a distintas comunidades a afrontar las causas tanto inmediatas como subyacentes de los conflictos relativos a la tierra. Durante los últimos años, la responsabilidad ha recaído en establecer sistemas eficaces de gobernanza y administración de la tierra, centrados en otorgar derechos de tenencia y medios de vida. La promoción de la reforma agraria en la asamblea legislativa por parte de la UNMIL durante los últimos dos años ha ido acompañada de iniciativas para reforzar los mecanismos a nivel local dirigidos a impedir que las controversias, que suelen implicar a las empresas concesionarias y las comunidades locales, se vuelvan violentas.

Durante los últimos años, la estrategia de prevención de conflictos de la UNMIL en las zonas de concesión ha pasado de realizar la mediación considerando cada caso concreto por separado a facilitar la creación de mecanismos tripartitos permanentes de gestión de conflictos y arreglo de controversias, los cuales institucionalizan las alianzas de colaboración entre las empresas concesionarias, las comunidades locales y el Gobierno. Estas iniciativas ahora han dado lugar a la creación de más de 12 mecanismos de solución de conflictos en las principales zonas de concesión. Uno de los primeros mecanismos tripartitos fue la Iniciativa de Colaboración Sostenible, establecida por la plantación de aceite de palma de Sime Darby en marzo de 2013. Fue concebida como plataforma de múltiples interesados formada por comunidades locales, organizaciones de la sociedad civil, la administración pública, organizaciones internacionales e instituciones académicas, que trabajan en conjunto con el fin de ofrecer orientación sobre cuestiones sociales y ambientales a los directivos de la plantación. La Iniciativa de Colaboración Sostenible ha logrado gestionar las controversias entre las comunidades locales y la empresa y la UNMIL la ha tomado como modelo para establecer plataformas de múltiples interesados en cuatro concesiones propensas al conflicto en 2017, en las que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo actúa como asociado en la ejecución.

Impedir que los grupos "saboteadores" ganen terreno político ha sido de máxima prioridad para la UNMIL, al tiempo que ha prestado especial atención a las reivindicaciones de los excombatientes. Actualmente, la mayoría de excombatientes se encuentran desempleados y viven por debajo del umbral de pobreza. Existe verdadero temor a que la falta de medios de vida y oportunidades educativas puedan motivar que muchos excombatientes recurran a la violencia contra el Estado. Este mismo año, un incidente en el que participaron exmiembros de la antigua Unidad Antiterrorista de Liberia de Charles Taylor demostró la posibilidad de confrontación entre el Estado y los grupos organizados descontentos de la sociedad. En esta ocasión, el Ministerio de Defensa había ordenado el desalojo de los exmiembros y sus familias del 72º cuartel militar, situado en Monrovia, para dejar paso al personal de las Fuerzas Armadas de Liberia. Los exmiembros de la antigua Unidad Antiterrorista de Liberia llevaban mucho tiempo reclamando al Gobierno que no se les había compensado ni reestructurado adecuadamente durante el proceso de desmovilización y reintegración, según lo dispuesto en los acuerdos de paz de Accra de 2003. Los excombatientes y sus familias, que formaban un grupo de unas 3.000 personas, habían ocupado el cuartel desde 2004 y habían amenazado con oponerse a los intentos del Gobierno de desalojarles a la fuerza.

Puesto que el desalojo forzoso podía acarrear violencia, lo que suponía una amenaza para la seguridad de los civiles, la UNMIL cumplió su mandato de protección de civiles iniciando una serie de diálogos preliminares entre las partes para impedir que siguiera aumentando la tensión. Establecimos un grupo de gestión de crisis para coordinar las actividades de facilitación, colaboración y vigilancia de la situación por parte de la UNMIL. Aunque los integrantes pertinentes de la UNMIL facilitaron el diálogo con los líderes de los ocupantes del 72º cuartel militar y al mismo tiempo instaron a las Fuerzas Armadas de Liberia a actuar con moderación y respetar el estado de derecho, nuestra intervención con los líderes dio lugar a que el Presidente decidiera posponer la orden de desalojo. Esto calmó la situación y propició que se estudiaran soluciones pacíficas duraderas, que podrían implicar que los excombatientes abandonaran pacíficamente el cuartel con garantías de apoyo a su reintegración en la sociedad civil.

La experiencia de la UNMIL demuestra la eficacia de la diplomacia preventiva a la hora de mitigar la posible escalada de situaciones de conflicto, pero también demuestra sus límites en la ausencia de soluciones duraderas a los déficits normativos y estructurales de la sociedad. Mantener la paz requiere compromisos políticos encaminados a ofrecer resultados de desarrollo que sean inclusivos y sostenibles. Tanto las comunidades liberianas afectadas por las operaciones de las empresas concesionarias como los excombatientes que carecen de medios de vida afrontan dificultades de desarrollo que tienen sus orígenes en la fragilidad de la economía de Liberia. La posibilidad de que se produzcan conflictos entre grupos por los derechos y el acceso a los recursos radica en la reestructuración incompleta de los acuerdos constitucionales y los marcos jurídicos de posguerra. Por este motivo trabajamos con miras a establecer un Fondo Fiduciario de Asociados Múltiples para Liberia que permita que el equipo de las Naciones Unidas en el país canalice fondos hacia los programas necesarios para apaciguar las causas subyacentes de los conflictos. Es necesario que esto vaya acompañado de una capacidad continua para que las Naciones Unidas sean eficaces a la hora de interponer buenos oficios políticos en Liberia una vez que se marche la UNMIL, la cual colabora con los dirigentes políticos en las reformas normativas esenciales. La lógica de un acuerdo posterior a la UNMIL que institucionalice una cultura de prevención de conflictos a través de una política adecuada e inversiones en el desarrollo sostenible resulta incuestionable. 

Notas

  1. Edward Mulbah y John R. Dennis, "Mapping Opportunities for the Consolidation of Peace in Liberia: Voices from the Countryside" (Ministerio del Interior, Oficina para la Consolidación de la Paz en Liberia, abril de 2017). Puede consultarse en https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/ACCORD-Mapping....