Objetivo 1—Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo

Objetivo 1 

Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo

 

En septiembre de 2015, los Jefes de Estado se reunirán en la Asamblea General de las Naciones Unidas para convenir un conjunto de objetivos de desarrollo sostenible (ODS). La primera meta del primer ODS propuesto por el Grupo de Trabajo de Composición Abierta de los Estados Miembros es “erradicar para todas las personas y en todo el mundo la pobreza extrema” de aquí a 2030. La segunda meta es reducir al menos a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza con arreglo a las definiciones nacionales. Son metas nobles e históricas para el progreso mundial, merecen estar en los primeros puestos de la lista. Al mismo tiempo, ilustran cuestiones que afectan a un número considerable de las 169 metas de desarrollo propuestas por el Grupo de Trabajo de Composición Abierta, por ejemplo ¿cómo las medimos, y son plausibles?

Esas dos cuestiones están relacionadas entre sí. La manera en que resolvamos los retos de medición tendrá un efecto profundo en el poder de las metas de motivar, así como en la probabilidad de que se alcancen esas metas. Con frecuencia se revisan al alza los umbrales de pobreza a nivel nacional y local, y existen buenas razones para ello. Sin embargo, ese enfoque genera la posibilidad de que progresos constantes en el desarrollo no reduzcan la pobreza, simplemente porque el umbral de la pobreza también sigue aumentando.

Como sugirió el Grupo de Trabajo de Composición Abierta, la extrema pobreza se mide actualmente como las personas que viven con menos de 1,25 dólares de los Estados Unidos al día, aunque es poco probable que sea así por mucho tiempo más. El umbral “oficial” de la pobreza extrema y el número de personas que viven por debajo de él los calcula una cábala (bienintencionada) en las entrañas de la sede del Banco Mundial. Está trabajando en una revisión, que podría tener consecuencias drásticas en la cifra de consumo en dólares, declarado el “umbral de pobreza extrema”, así como en el número de personas que viven por debajo de ese umbral.

En el pasado, se fijó el umbral de la pobreza extrema a nivel mundial establecido por el Banco Mundial para reflejar el valor de los umbrales nacionales de pobreza en los países más pobres del mundo. El umbral de pobreza original establecido en 1990, de “1 dólar diario”, era típico de los países de bajos ingresos en aquellos momentos1. En 2008 se actualizó para igualar el umbral medio de pobreza nacional más reciente de que se disponía de los 15 países más pobres del mundo, convertido a un tipo de cambio diseñado para reflejar los distintos precios de los mismos bienes y servicios entre los países.

El Banco Mundial ha iniciado el proceso de proponer un nuevo umbral de pobreza mundial y otras cifras sobre la pobreza sobre la base de los umbrales nacionales de pobreza más recientes, así como de los datos de una encuesta mundial de precios de 2011. Para cuando el Banco Mundial decida que está dispuesto a publicar las cifras, un proceso que anteriormente ha tardado hasta dos años, el umbral de la pobreza extrema a nivel mundial podría estar en 1,75 dólares al día o más. Sin embargo, los nuevos datos sugieren que los precios de los bienes en los países pobres son más bajos de lo que se pensaba. Esto, a su vez, podría sugerir una reducción drástica del número de personas que viven en la pobreza, incluso de hasta un tercio (de 1.200 millones de personas en 2010, cifra basada en los datos antiguos sobre precios y el umbral de pobreza, a menos de 900 millones, una cifra calculada usando los nuevos datos proporcionados por la Brookings Institution).

Una cosa está clara: si queremos “erradicar para todas las personas y en todo el mundo la pobreza extrema” para 2030, tendremos que utilizar un enfoque para fijar el umbral de la pobreza extrema a nivel mundial totalmente distinto del utilizado por el Banco Mundial en el pasado.

Imaginemos que estamos en 2030 y estamos examinando los umbrales de pobreza nacionales de los 15 países más pobres del mundo. ¿Qué probabilidad hay de que estén fijados a un nivel por debajo del consumo de sus ciudadanos más pobres? No deberían ser tan bajos. La idea de que países, que siendo optimistas seguirán teniendo ingresos medios muy inferiores a los de las personas más pobres de Europa o los Estados Unidos de América hoy día, declaren que no tienen pobres es simplemente ridícula. Según cualquier definición internacional de extrema pobreza sobre la base de la información más reciente de los umbrales de pobreza nacionales de varios países, siempre habrá pobres en el mundo, incluidos todos los que viven en la pobreza de conformidad con la definición nacional en los países utilizados para fijar el umbral mundial de la “pobreza extrema”. Esto sugiere que nunca podía cumplirse el objetivo mundial de pobreza cero utilizando la metodología actual del Banco Mundial.

Si vamos a fijar un objetivo cero para la pobreza mundial en la agenda para el desarrollo después de 2015, debe ser un objetivo absoluto, y no uno establecido según los umbrales de pobreza nacionales, y el proceso de fijación del nuevo umbral de pobreza mundial debe ser abierto, transparente y participativo. Durante años, el Banco Mundial ha mantenido en secreto los datos que utiliza para medir los niveles de ingresos y consumo a nivel mundial. El Banco decide cuándo y cómo incorporar los datos de los estudios de ingresos y precios, y también elige el método para calcular el umbral de pobreza. Como parte del proceso de establecimiento de los objetivos de desarrollo sostenible y la revolución de los datos que deben sustentarlos, ¿no deberían los pobres del mundo y los gobiernos de los países en desarrollo poder decir algo para definir “qué es la pobreza”? El proceso también es urgente, después de todo debemos establecer el objetivo en septiembre de 2015.

¿Podríamos cumplir la meta de erradicar la pobreza absoluta por debajo de un umbral determinado? Evidentemente, depende del umbral en que se fije. Sin embargo, algunos analistas han intentado calcular la probabilidad de eliminar el umbral de pobreza de 1,25 dólares al día utilizando los precios y cifras de pobreza antiguos. Si se produjera un fuerte crecimiento en los países más pobres en los próximos 15 años y la desigualdad disminuyera rápidamente en esos países, quizá tan solo el 2% de la población del mundo en desarrollo quedaría viviendo con menos de 1,25 dólares al día para 2030. Por supuesto, es demasiado optimista predecir que todos los países pobres experimentarán un crecimiento rápido y la disminución de la desigualdad en los próximos 15 años, algunos serán víctimas de mala gobernanza, bajos precios de los productos básicos o disturbios civiles que descarrilarán los progresos. Por lo tanto, la cifra real será considerablemente mayor.

El desfase todavía podría superarse con transferencias, simplemente dar dinero a familias cuyos ingresos medios estén por debajo del umbral de 1,25 dólares. Sin embargo, la definición de quién es pobre cambia rápidamente a lo largo del tiempo, en función de las estaciones, el acceso a la atención de la salud, la escalada de violencia y simplemente por mala suerte. En lugar de los estudios representativos que se hacen en la actualidad cada cierto número de años, mantener el consumo mundial a un mínimo de 1,25 dólares requeriría muchos estudios al año que abarcasen a toda la población mundial en riesgo.

Más verosímil que un programa muy específico es uno que proporcione apoyo a un grupo mucho más grande en riesgo de vivir con menos de 1,25 dólares al día. Evidentemente, esto aumentaría el precio. Tendríamos que encontrar la manera de transferir el dinero: la banca móvil se ha extendido rápidamente, pero la mayoría de los habitantes más pobres del mundo siguen sin tener acceso a servicios bancarios. Esto no quiere decir que eliminar la pobreza extrema para 2030 sea imposible, sino que requeriría un esfuerzo inmenso. De hecho, hasta la fecha, aún no hemos acordado una definición de “pobreza extrema” que podríamos erradicar de manera plausible.

Entretanto, hay una dificultad de medición similar, aunque menos seria, con la segunda meta de reducir al menos a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza con arreglo a las definiciones nacionales. La manera en que se calculan esas definiciones varía considerablemente entre los distintos países. En los Estados Unidos, por ejemplo, la cifra refleja el mismo ingreso (ajustado en función de la inflación) a lo largo del tiempo. En muchos otros países, sin embargo, el umbral de pobreza es un umbral relativo de manera explícita o efectiva. A medida que aumenta el ingreso medio, también lo hace el ingreso por debajo del cual se define a las personas como pobres. En esos países, reducir a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza solo puede lograrse mediante una reducción espectacular de la desigualdad.

Esto no está mal, pues la desigualdad ha ido en aumento en los países de todo el mundo y deberíamos revertir la tendencia. Sin embargo, aún no se han hecho trabajos para demostrar que la escala de disminución de la desigualdad necesaria para reducir a la mitad el número de personas que viven por debajo del umbral de pobreza es posible en la mayoría de los países (o incluso en muchos países). Lo último que desearíamos es que los ODS alentaran a “bajar el nivel” de los umbrales de pobreza nacionales, con lo que los países cumplirían la meta del ODS haciendo que su umbral oficial de la pobreza representara una proporción menor de los ingresos medios de manera constante a lo largo del tiempo. Esto se refiere a la posible ventaja de fijar una meta relativa explícita a nivel nacional, reduciendo la brecha entre el 40% inferior y el 10% superior en todos los países en un 25%, o cerrando la brecha entre la mediana de ingresos y el ingreso medio en una tercera parte.

Por lo tanto, para las dos primeras metas del primero de los Objetivos de Desarrollo Sostenible existe una considerable labor por hacer antes de septiembre de 2015. Antes de fijar el objetivo, debemos fijar las reglas del juego.

 

Notas

1 Shaohua Chen y Martin Ravallion, “The developing world is poorer than we thought, but no less successful in the fight against poverty”. Policy Research Working Paper, núm. 4703 (Washington D.C., Banco Mundial, 2008). Puede consultarse en http://go.worldbank.org/EXMW4AJY40.