Mejorar la respuesta de las Naciones Unidas a las crisis humanitarias

A raíz de la segunda guerra mundial, la creación de las Naciones Unidas y documentos como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención sobre el genocidio, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales y conceptos como la responsabilidad de proteger, han transformado el derecho internacional y la manera en que los Estados conducen sus relaciones internacionales. Sin embargo, como afirma David Rieff, quien ha cubierto varias guerras y situaciones de emergencia humanitaria, en su libro A Bed for the Night: Humanitarianism in Crisis, el "mortífero siglo XX siguió siendo mortífero". En realidad, las emergencias humanitarias no son raras en el siglo XX: desde los desastres causados por el hombre y los desastres naturales hasta las guerras y las revoluciones, millones de vidas siguen en riesgo. Hoy día la política mundial está poniendo a prueba muchas de estas leyes y actividades de ayuda humanitaria de maneras imprevistas. Al mismo tiempo, Internet y las tecnologías móviles han aportado medios para mejorar la reunión de datos y la respuesta humanitaria, lo que proporciona a las Naciones Unidas la oportunidad de desempeñar un papel más dinámico en la coordinación y la respuesta frente a situaciones de emergencia humanitaria.

MEJORA DE LA COORDINACIÓN

Actualmente la comunidad mundial tiene opciones limitadas para dar respuesta a las crisis humanitarias. La Asamblea General, en su resolución 46/182, enunció principios rectores para la respuesta de la comunidad internacional a los desastres humanitarios y desempeñó un papel central en el establecimiento de la Oficina del Coordinador del Socorro de Emergencia y del Comité Permanente entre Organismos. Este último incluye a los principales agentes de la asistencia humanitaria del sistema de las Naciones Unidas y de fuera de este, y su objetivo es facilitar el análisis y la adopción de decisiones entre los organismos en respuesta a las emergencias humanitarias.

Una de las formas en que el Comité Permanente se propone mejorar la coordinación es mediante el sistema de "grupos temáticos" humanitarios establecido en 2005. Los grupos temáticos son agrupaciones de organismos de las Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones internacionales que se concentran en un sector específico durante una crisis humanitaria. Hay 11 grupos temáticos: protección, coordinación y gestión de los campamentos, abastecimiento de agua e higiene, salud, refugios de emergencia, nutrición, telecomunicaciones de emergencia, logística, recuperación temprana, educación y agricultura. Cada grupo temático está dirigido por un organismo designado y coordina las actividades correspondientes con la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), el organismo de las Naciones Unidas responsable de la coordinación general bajo la dirección de la Oficina del Coordinador del Socorro de Emergencia. La mayor parte de los datos se transmiten a los grupos temáticos, que los procesan y analizan, y se utilizan para informar periódicamente a los encargados de adoptar decisiones.

Sin embargo, como han señalado muchos expertos, estos grupos temáticos humanitarios no disponen de los recursos necesarios para la coordinación con la OCAH y tienden a gestionar la información de un modo que dificulta su distribución. Por ejemplo, los grupos suelen escoger sistemas que presentan los datos en instrumentos y formatos de difícil distribución.

Satchit Balsari, un miembro de la Iniciativa Humanitaria de la Universidad de Harvard, iniciativa entre universidades dedicada a promover la investigación, la práctica y la política en materia de asistencia humanitaria, señala que otra preocupación que suscita el sistema es que no todos los que trabajan en el terreno, como los voluntarios o las personas que se desempeñan en zonas remotas, están informados acerca de los grupos temáticos. Balsari, que prestó servicios en Haití a raíz del terremoto de 2010, indicó que "con frecuencia olvidan hacer participar a los interesados". Añadió que durante los dos primeros meses no había haitianos presentes en las reuniones de los grupos temáticos porque no se permitía la entrada de personas de la localidad en el complejo de las Naciones Unidas en que se celebraban. "De modo que se tomaban las decisiones sin contar con los más afectados", dijo.

EL INFORME DISASTER RELIEF 2.0

De acuerdo con un informe publicado en marzo de 2011, preparado por la Fundación de las Naciones Unidas, la OCAH, Vodafone Foundation y la Iniciativa Humanitaria de la Universidad de Harvard, el sistema de grupos temáticos resultó inadecuado en Haití al aumentar el volumen, el ritmo y la diversidad de la corriente de información. El informe Disaster Relief 2.0: The Future of Information Sharing in Humanitarian Emergencies, examinó la forma en que se aplicaban las nuevas tecnologías en los sistemas de alerta temprana para las crisis y las respuestas humanitarias y como podían convertirse en poderosos instrumentos de las actividades de ayuda humanitaria. Por ejemplo, la respuesta de la cartografía de crisis ante el terremoto de Haití de 2010 demostró la influencia que pueden tener las tecnologías móviles, los datos geoespaciales y la información basada en los ciudadanos en las actividades humanitarias y la respuesta en situaciones de desastre. Actualmente hay varias organizaciones de cartografía en línea de intereses humanitarios, como OpenStreetMap, Crisis Mappers, Sahana y Ushahidi, que se emplean en todo el mundo durante situaciones de emergencia críticas. Después del terremoto y el tsunami que asolaron el Japón en 2011, la cartografía basada en la inteligencia colectiva resultó muy útil para los trabajadores de socorro locales en la determinación de prioridades para el suministro de alimentos, refugios y servicios de saneamiento. Según The New York Times, la comunidad cartográfica en línea se utilizó también en Libia para determinar donde tenían lugar los combates y seguir los movimientos de refugiados que huían del conflicto.

Se señalaba en ese informe, además, que "hay nuevas voces que están posibilitando una interacción más estrecha con las comunidades afectadas por desastres". Se reconocía que "surgen nuevos asociados que están ofreciendo medios más rápidos y eficaces para analizar datos de un volumen y a una velocidad cada vez mayores", y que el reto futuro será "crear una interfaz efectiva entre estos recursos, así como un ecosistema en el que cada actor comprenda su papel".

En este sentido, corresponde a organizaciones humanitarias veteranas como las Naciones Unidas un papel de especial importancia. Para Patrick Meier, cofundador de la organización International Network of Crisis Mappers, es imperativo consolidar asociaciones fundamentales entre las organizaciones humanitarias formales y las redes de voluntarios informales. En este sentido hace un llamamiento a la participación en simulaciones conjuntas de respuesta a las crisis, para garantizar "la existencia de mecanismos apropiados y robustos, pero flexibles, en 2012".

EL DILEMA DE LA INTERVENCIÓN

Un gran desafío para las Naciones Unidas y sus organismos es el hecho de que todavía enfrentan grandes dificultades para prestar socorro en términos neutrales o equilibrados. En muchos casos, el Gobierno o un agente no estatal poderoso les niegan el acceso a comunidades vulnerables. En 2009, hacia el final de la guerra civil en Sri Lanka, el Gobierno denegó a los organismos de ayuda y los trabajadores de socorro de las Naciones Unidas el acceso a los campamentos de desplazados y a los civiles atrapados por el conflicto en curso entre el ejército y el grupo terrorista Tigres de Liberación del Ealam Tamil. También en 2009, Al-Shabaab, un grupo de militantes terroristas que controlaba gran parte del sur de Somalia, prohibió la entrada a la región de varios grupos internacionales de ayuda, lo que dio por resultado una hambruna generalizada.

Como se señala en el libro United Nations and Changing World Politics: "En muchos sentidos el derecho internacional humanitario parece haberse formulado para un mundo diferente, un mundo en el que los intereses de los gobiernos y los ejércitos regulares suelen servirse respetando las leyes de la guerra." La soberanía también es con frecuencia un aspecto determinante. La resolución 46/182 de la Asamblea General reitera que "Deberán respetarse plenamente la soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional de los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas", lo que dificulta actuar en situaciones en que el país afectado niega el acceso.

Con miras a enfrentar el desafío de la responsabilidad de la comunidad internacional de actuar ante las violaciones graves de los derechos humanos y a la vez respetar la soberanía de los Estados, en 2000 se estableció la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados. La Comisión formuló el concepto de la responsabilidad de proteger, que estipula que la comunidad internacional debe proteger a la población de un Estado si su propio Gobierno no lo hace. También prevé la utilización de fuerzas militares si las medidas pacíficas resultan inadecuadas. Los Copresidentes de la Comisión Gareth Evans, del International Crisis Group, y el diplomático argelino Mohamed Sahnoun, escribieron en Foreign Affairs: "Si la comunidad internacional ha de responder a este desafío, el debate debe plantearse en sentido contrario. Debe reformularse la cuestión de modo que el argumento no sea acerca del 'derecho a intervenir', sino de la 'responsabilidad de proteger'." El principio de la responsabilidad de proteger se incorporó por último en un documento final de las Naciones Unidas de 2005, y fue aclamado por los especialistas en asuntos internacionales como el comienzo de una nueva era de paz y seguridad.

Desde entonces, se ha aplicado en Kenya, luego de los actos de violencia ocurridos en 2008 a raíz de las elecciones, y de manera más destacada en Libia, en 2011, después de la brutal acometida del antiguo líder Muammar al-Qaddafi contra su pueblo durante la rebelión contra su régimen. Mientras que los partidarios de la responsabilidad de proteger acogieron con beneplácito la intervención militar encabezada por la OTAN, otros consideraron hipócrita intervenir en un país mientras que los regímenes de países vecinos utilizaban la violencia y la intimidación para reprimir los levantamientos populares, sobre todo en Siria y Bahrein. Además, es muy dudoso que la intervención militar humanitaria en Libia pueda garantizar un futuro mejor y pacífico para su pueblo. Expertos como Micah Zenko, del Consejo de Relaciones Exteriores, aducen que a causa de "la gestión inadecuada y el intento de hacer demasiado" una intervención futura en Libia sobre la base de la responsabilidad de proteger sería incierta. Si bien la OTAN afirma que es un actor imparcial en el conflicto, dice, "Sus actos -permitir que las fuerzas rebeldes introdujeran armas de contrabando en el país y aeronaves en la zona de prohibición de vuelos, y coordinar sus ataques aéreos con las operaciones militares, por ejemplo- demuestran lo contrario".

PRESTAR AYUDA BAJO LA PROTECCIÓN DE LAS ARMAS

Si bien en el futuro será difícil lograr una intervención militar coercitiva, en la mayor parte de las crisis humanitarias se ha hecho cada vez más necesario contar con algún tipo de componente militar. Adam Levine, Profesor Auxiliar de Medicina de Emergencia en la Brown University, quien prestó servicios de ayuda de emergencia en Libia dice, "No se puede prestar atención de la salud sin seguridad". De acuerdo con Levine, hubiera sido difícil prestar ayuda humanitaria en Libia sin la cobertura de seguridad que proporcionó la presencia de la OTAN.

A medida que aumenta la necesidad de una presencia de seguridad para la labor de ayuda humanitaria, el papel del personal de paz de las Naciones Unidas se amplía puesto que se les considera más neutrales que el ejército de cualquier país. Con todo, el personal de mantenimiento de la paz no goza de una reputación intachable: se les ha acusado de delitos sexuales como violación y explotación sexual en muchos países, entre ellos Haití, Liberia, Côte d'Ivoire, Somalia y la República Democrática del Congo. Por tanto, los riesgos para los derechos humanos que se asocian a la conducta de las fuerzas de seguridad de cualquier país determinado también se aplican a los miembros del personal de mantenimiento de la paz, que proceden de numerosos y diversos países. Las Naciones Unidas deben investigar exhaustivamente todas las denuncias, enjuiciar a los presuntos autores de delitos y exigir responsabilidad a los países de los que provienen los trabajadores de paz hallados culpables.

En la medida en que la ayuda humanitaria deba prestarse al amparo de las armas, las Naciones Unidas también tendrán que considerar otras cuestiones para mejorar su respuesta. Levine dice que es necesario coordinar mejor las actividades de los encargados de la seguridad y los trabajadores de la ayuda a fin de que puedan asegurarse las zonas en que se entregará la ayuda humanitaria. Tendrá que mejorarse la comprensión mutua de las culturas y los sistemas por parte de los trabajadores de la ayuda humanitaria y los soldados, con miras a crear respeto mutuo. A este efecto, convendría establecer un programa permanente de deliberaciones estratégicas y operacionales a todos los niveles.

Salvo en situaciones en que los trabajadores de la ayuda humanitaria no tienen acceso a zonas o poblaciones vulnerables, normalmente los militares no deben dedicarse a entregar la ayuda. Ello socava la neutralidad y no es precisamente la manera más eficaz de prestar asistencia humanitaria.

Algunos expertos han recomendado también reducir el número de organizaciones no gubernamentales en las situaciones humanitarias de emergencia y limitarlo a aquellas que se rigen por un determinado conjunto de normas, como el Código de Conducta de la Cruz Roja. Hacer más hincapié en que todas las organizaciones que intervengan en situaciones de emergencia observen el mismo conjunto de normas ayudará a simplificar la ayuda. Este proceso debe comenzar ahora, afirma Levine, porque cuando ocurre la emergencia humanitaria "en algunos sentidos ya es casi demasiado tarde".