Mejora del estado de derecho y la protección de los civiles en la República Democrática del Congo

Leila Zerrougui, la Representante Especial del Secretario General en la República Democrática del Congo, llega a Fataki, provincia de Ituri, tras los ataques mortales de miembros de los grupos armados a la población. 1 de abril de 2018.  © MONUSCO/Michael Ali

 

Durante los últimos años, los enfoques para la prestación de apoyo al estado de derecho en situaciones de conflicto y posteriores a este han evolucionado de forma significativa. Aunque en el pasado se solía considerar que la prestación de apoyo al sector de la justicia era más eficaz en situaciones posteriores al conflicto, las experiencias recientes de las misiones de mantenimiento de la paz han demostrado que respaldar la lucha contra la impunidad y fortalecer el sector de la justicia son medidas que se pueden usar para comprometerse de forma política con las partes interesadas clave e influir en su comportamiento, tanto en situaciones de conflicto como posteriores a este, sentando las bases de una paz más sostenible, incluso antes de que se consiga por completo. Como tal, cada vez tiene mayor reconocimiento la idea de que la prestación de apoyo a la justicia se puede usar como elemento clave del compromiso político de las Naciones Unidas en el proceso de mantenimiento de un entorno de paz sostenible.

Esta experiencia ha sido especialmente significativa en la República Democrática del Congo (RDC) durante el trascurso de la última década. En 2008, la actividad de los grupos armados en el este de la RDC empezó a alzarse de nuevo, y la comisión de delitos graves contra la población civil se convirtió en una preocupación cada vez mayor. En 2009, tuvo lugar una integración a gran escala de miembros de grupos armados en las Forces Armées de la République Démocratique du Congo (FARDC) sin la investigación adecuada. Aunque esto logró que gran parte de la lucha del momento finalizara, también permitió que aquellos que habían cometido crímenes graves contra la población civil se unieran al ejército nacional, que seguía luchando contra los grupos armados restantes.

Desde finales de 2008, cada vez se han proporcionado más instrucciones a la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC) para que esta respalde las operaciones de las FARDC contra los grupos armados como forma de contribuir a la protección de los civiles. Entre 2008 y 2010, el mandato de la Misión evolucionó de forma significativa y se desarrolló un enfoque cada vez más exhaustivo para la prestación de apoyo a las FARDC. Las Naciones Unidas colaborarían con las fuerzas armadas nacionales en operaciones diseñadas para disuadir y debilitar los grupos armados que suponían un peligro real y actual a las poblaciones civiles. Sin embargo, las fuerzas armadas del Congo tendrían que respetar los derechos humanos y humanitarios internacionales, así como el derecho de los refugiados, a la hora de realizar sus operaciones. En este contexto, se desarrolló una estrategia de dos vías para la MONUC/MONUSCO (Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo). En primer lugar, se desarrolló una política de condicionalidad, en la que los miembros de las FARDC que hubieran cometido actos contra la población civil al realizar sus operaciones o por falta de disciplina no serían aptos para dicho apoyo. En segundo lugar, se estipuló que la Misión proporcionara asistencia al sector de la justicia para apoyar al Gobierno congolés en su lucha contra la impunidad. Cuando los grupos armados y las fuerzas congolesas hubieran cometido abusos, tendrían que rendir cuentas.

Al combinar prevención y ajuste de cuentas, este enfoque dio lugar al establecimiento de una prestación condicional de apoyo a las FARDC, que más tarde se convirtió en la base de la política de diligencia debida en materia de derechos humanos de las Naciones Unidas y permitió el fortalecimiento posterior de la cadena de justicia penal militar. La prioridad serían los militares de alto rango, como forma de dar ejemplo y garantizar que los que hubieran cometido crímenes rindieran cuentas ante el sistema judicial nacional y no se beneficien del apoyo de las Naciones Unidas. En ese momento, fue un enfoque pionero para las Naciones Unidas, que hasta entonces habían sido cautelosas a la hora de apoyar los sistemas de justicia militares. No obstante, en la RDC, esto iba acompañado de la prestación de apoyo al ejército nacional y proporcionó los medios para que el Gobierno y las Naciones Unidas colaboraran en la lucha contra los grupos armados, para avanzar en la lucha contra la impunidad y para fortalecer el estado de derecho incluso cuando seguía habiendo conflictos en parte del país. Como tal, el enfoque exhaustivo para el apoyo al estado de derecho era un compromiso político valioso, que fomentaba el compromiso de las Naciones Unidas con el progreso de paz de la RDC.

Cuando los esfuerzos de las Naciones Unidas para implementar este enfoque se pusieron en marcha, el respaldo de la persecución de los que habían cometido crímenes graves desempeñó un papel cada vez más central. La ausencia de un sistema de justicia eficaz en zonas remotas de la RDC, en la que tenían lugar muchos de los crímenes, se ha identificado como una causa principal de la violencia. Proporcionar una forma eficaz de administrar la justicia y demostrar que el Estado podía lograr que los que habían cometido crímenes graves rindieran cuentas era fundamental para infundir confianza en los agentes estatales. En la RDC, los crímenes cometidos por los grupos armados, las fuerzas armadas nacionales y la policía recaen en la autoridad del sistema de justicia militar. En este contexto, MONUSCO identificó la prestación de apoyo a la cadena de justicia penal militar como el punto de partida más eficaz para fortalecer un sistema de justicia funcional y para contribuir a la lucha contra la impunidad.

Por lo tanto, la Misión cada vez se ha centrado más en ayudar al Gobierno de la RDC a implementar la rendición de cuentas como función central de su sistema de justicia y para sus fuerzas de seguridad. Para garantizar que la RDC cuente con los instrumentos adecuados para responder de forma apropiada y eficaz a los crímenes graves cometidos por los grupos armados y los agentes estatales, era necesario administrar la justicia con transparencia. Para lograrlo, había que desarrollar un enfoque holístico centrado en la cadena de justicia penal completa. Esto lo impulsaron las propias autoridades de la RDC. Además, las Naciones Unidas trabajaron para apoyar al Gobierno en ámbitos clave a nivel técnico, al tiempo que se comprometían políticamente para crear conciencia de la importancia del estado de derecho para respaldar el proceso político en el país. Este enfoque contaba con el fuerte apoyo del Gobierno y el sistema de justicia militar, ya que se entendía que, si el Gobierno podía hacer rendir cuentas a sus propias fuerzas, también sería más fácil hacer rendir cuentas a los grupos armados.

Este enfoque exhaustivo, que adoptó la Misión, se centraba en tres aspectos principales: luchar contra la impunidad, establecer instituciones de justicia y cárceles funcionales en las zonas afectadas por el conflicto armado, y realizar una reforma judicial. Para alcanzar estos objetivos, MONUSCO introdujo diversos mecanismos, como Equipos Conjuntos de Investigación con las autoridades de la RDC, una red de expertos internacionales integrados en puntos clave del proceso judicial, Células de Apoyo a la Fiscalía, que abogaran por un juicio justo, y audiencias móviles.

Algunas de esas innovaciones, además de diversas herramientas y directrices para el funcionamiento de la justicia militar, demostrarían ser fundamentales para los logros del enfoque en general. Las Células de Apoyo a la Fiscalía, por ejemplo, se diseñaron para asesorar en caso de priorización, planificación de la investigación, estrategias de enjuiciamiento y cumplimiento con las prácticas de jurisprudencia internacionales. La Oficina de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos también desempeñaría un papel importante en la protección de las víctimas y testigos antes, durante y después del juicio. La naturaleza sensible de muchos de los crímenes, especialmente los que implican violencia sexual, mostró que este tipo de protección era especialmente importante.

Las audiencias móviles también eran esenciales, ya que permitían realizar las vistas en zonas remotas, en las que, de otro modo, no se tendría acceso al sistema judicial. Esto también permitiría que las víctimas y testigos participasen en los procedimientos y testificasen, reforzando un enfoque centrado en la víctima hacia la justicia. Entretanto, MONUSCO trabajaría con el Gobierno para garantizar la administración de justicia respetando los principios de juicio justo, que incluyen el derecho a defensa para las víctimas y para los presuntos autores del delito por igual, además del cumplimiento de las normas internacionales.

En 2010, siete años después del final formal de la segunda guerra en la RDC y cuando empezó gran parte de este trabajo, se sancionó solo a unos pocos autores de crímenes graves, y los servicios de justicia básicos seguían estando bastante ausentes en grandes extensiones del este del país, en el que menos de un tercio de los tribunales de paz y la mitad de las cárceles estaban operativos. Hasta hoy, con frecuencia, las autoridades de justicia militar con jurisdicción sobre estos crímenes están faltas de personal y carecen de recursos, por lo que experimentan dificultades para investigar de forma eficaz todos los casos y presuntos autores. Con todo, aunque el conflicto continúa en algunas partes del país y se siguen cometiendo crímenes contra la población civil, se han logrado avances, aunque frágiles.

En marzo de 2018, los esfuerzos de las Naciones Unidas para apoyar a las autoridades congolesas dieron lugar a la persecución de más de 1200 acusados, de los cuales se encarceló a 963. Las Fuerzas Democráticas de Liberación de Rwanda (FDLR) y los grupos armados Mai-Mai, los militares de las FARDC, los miembros de las milicias y un diputado provincial se encuentran entre los encarcelados y condenados. La priorización de 38 casos de crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad en tres provincias ha ayudado a centrar la atención en las atrocidades y a consolidar recursos. Los funcionarios de la justicia militar suelen mostrar más rigor en sus investigaciones, respetando el principio de juicio justo del proceso judicial e implementando de manera rutinaria medidas para proteger a las víctimas y testigos. Las autoridades congolesas han indicado que la amenaza de persecución es la única disuasión creíble para la comisión de crímenes en las FARDC y la Policía Nacional Congolesa (PNC).

A largo plazo, la impartición de justicia debería depender de un sistema judicial civil. Por lo tanto, MONUSCO también ha trabajado junto con otros agentes para ofrecer algo de apoyo a la cadena de justicia penal civil. Con unos 2000 magistrados nombrados en 2013, MONUSCO ha reconstruido, reformado o equipado 57 tribunales e instalaciones fiscales en el este de la RDC, y ha ofrecido formación en la gestión de tribunales y el mantenimiento de registros a más de 1000 empleados judiciales. Ya que a veces no es posible tener la capacidad y los recursos para trasladar a los presos, o su traslado no es posible debido a un elevado riesgo de evasión, también se ha proporcionado apoyo logístico para al menos 225 sesiones de audiencias móviles en las cárceles. Esto solo ha sido una pequeña contribución a la administración de justicia civil en un país de gran tamaño. No obstante, se espera que con el tiempo estos pasos, que son de carácter catalizador, puedan estimular los avances en la administración de justicia en general en la RDC.

Como parte de este enfoque holístico para fortalecer la cadena de justicia penal, MONUSCO también se ha centrado en ofrecer apoyo a las cárceles. El sistema de cárceles de la RDC se ha caracterizado por la falta de financiación, personal inadecuado, infraestructura deficiente y el hacinamiento, lo que fomenta las huidas y provoca una salud deficiente y, en última instancia, la muerte de los presidiarios. La asistencia de las Naciones Unidas ha incluido la rehabilitación de 29 cárceles. Para respaldar los esfuerzos del Gobierno por lograr que las cárceles estén menos saturadas y sean más seguras y humanas, MONUSCO organizó la formación de 1546 empleados penitenciarios, entre los que había 375 mujeres. Se ha registrado una reducción del número de huidas de 1331 en 2013 a 447 en 2016. Desde 2016, el aumento de las tensiones políticas y de seguridad ha vuelto a poner de manifiesto la fragilidad del sistema: se han producido dos huidas masivas de casi 4000 presos en Kinshasa y Beni. Los incidentes destacaron la necesidad de seguir invirtiendo en este sector. Recientemente, MONUSCO ha orientado su apoyo hacia la seguridad y la gestión de las cárceles, estableciendo una fuerza de tareas conjunta con el Gobierno, ayudando de este modo a estabilizar 14 cárceles de alto riesgo. Este esfuerzo coordinado ha contribuido a que se detuvieran varios ataques en cárceles en las cinco ciudades principales del este de la RDC. Las Naciones Unidas han respaldado los servicios de persecución de la RDC para realizar inspecciones regulares en los centros de detención, lo que ha provocado que se libere a miles de detenidos retenidos ilegalmente a lo largo de los años. La Organización también apoya el trabajo relacionado con mejorar las instalaciones penitenciarias, actualizar las bases de datos y los archivos, y mejorar los procedimientos de seguridad en las cárceles, así como las capacidades del personal.

A un nivel más estratégico, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y MONUSCO facilitaron una conferencia nacional organizada por el Ministerio de Justicia del Congo en 2015, proporcionaron asistencia con la reforma judicial en 2017 y, recientemente, colaboraron para el desarrollo de un plan de acción para la reforma judicial. También se han realizado esfuerzos con el Consejo Superior de la Judicatura para mejorar la rendición de cuentas mediante el apoyo a las misiones de inspección en las jurisdicciones inferiores.

El progreso logrado hasta la fecha a pesar de estos retos sigue siendo frágil y tendrá que seguir consolidándose mediante reformas estructurales del sistema judicial, inversiones en infraestructura, garantías de financiación regular y predecible y mejoras en la administración judicial. No obstante, nuestro trabajo demuestra que la justicia ha mejorado para población de la RDC, ya que ahora es posible abordar las reclamaciones y lograr la reconciliación, y el Estado puede mantener la estabilidad e impartir justicia para todos, incluso en situaciones de conflictos imperantes. El mensaje de que todo el mundo es responsable de sus acciones y de que nadie está por encima de la ley es muy potente y puede ayudar a una sociedad a realizar la transición desde el conflicto hacia una paz sostenible.

El apoyo de las Naciones Unidas para fortalecer el estado de derecho en la RDC, incluso durante épocas de conflictos imperantes, ha sido el primer y más importante compromiso y esfuerzo político para asistir a las autoridades de la RDC. Ha servido como medio para el diálogo, demostrando cómo se puede mantener el estado de derecho, cómo se puede avanzar en la lucha contra la impunidad y cómo se puede proteger mejor a los civiles.

Desde su enfoque original en la cadena de justicia penal militar, el apoyo de MONUSCO está impulsando cada vez más el sistema de justicia civil. Nuestro trabajo ha demostrado cómo el compromiso político combinado con el apoyo técnico y logístico pueden contribuir a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aplicando leyes que defiendan la justicia y desarrollen instituciones firmes para la paz sostenible.