Luchar por la seguridad humana

©UN Photo/Rick Bajornas

Cuando empecé a trabajar como Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados en febrero de 1991 —siendo la primera mujer, la primera japonesa y la primera académica en este puesto— el mundo acababa de dejar atrás la estructura rígidamente controlada de la Guerra Fría. En pocas semanas desde mi llegada a Ginebra, casi 2 millones de kurdos iraquíes huyeron a la República Islámica del Irán y Turquía como consecuencia de la guerra del Golfo. Este fue el principio de mi turbulento decenio como Alta Comisionada hasta que dejé el cargo en 2000.

La guerra del Golfo de 1991 supuso un importante hito en el avance de la diplomacia multilateral y la acción humanitaria que sentó la base para el período posterior a la Guerra Fría en la década de 1990. La magnitud y la velocidad del éxodo de refugiados no tenía precedentes y el ritmo del regreso fue igualmente rápido. Respaldadas por la resolución 688 (1991) del Consejo de Seguridad, las fuerzas de la coalición intervinieron para establecer un cobijo en el norte del Iraq a fin de traer de vuelta a los refugiados kurdos. Al poco nos trasladamos al norte del Iraq por primera vez y trabajamos estrechamente con las fuerzas militares internacionales para ayudar a los refugiados y desplazados internos. En los siguientes años, especialmente en la ex-Yugoslavia y la región de los Grandes Lagos de África, nos enfrentamos constantemente al desafío de replantear nuestras estrategias de protección, asistencia y solución.

La base de la protección seguía siendo jurídica, pero garantizar esta protección se convirtió cada vez más en una actividad operativa y práctica. El ACNUR estaba en primera línea, a menudo en zonas de guerra, y con frecuencia solo. Nos volvimos mucho más activos en los países de origen, especialmente ayudando a los repatriados a reintegrarse. Los tiempos también exigían enfoques innovadores del asilo. Abrimos un nuevo camino —y salvamos muchas vidas juntos— fomentando la protección temporal de los refugiados de Bosnia y Herzegovina o aplicando el Programa de Evacuación Humanitaria para refugiados de Kosovo. Tras los dramáticos acontecimientos ocurridos en la región de los Grandes Lagos de África entre 1994 y 1997, y después de recibir una petición del Secretario General para formular propuestas sobre la forma de garantizar la seguridad y la neutralidad en los campamentos de refugiados, desarrollamos una “escalera” de opciones, desde un nivel básico de “protección mediante presencia” hasta una serie de alternativas “intermedias” de formación y despliegue.

Cuando la Guerra Fría llegó a su fin, se hablaba con optimismo de la llegada del nuevo orden mundial. Como consecuencia de las nuevas circunstancias, se alcanzaron acuerdos de paz en América Central, Camboya, Sudáfrica y otros lugares a principios de la década de 1990. Las principales operaciones del ACNUR en estas regiones consistieron en la repatriación. Sin embargo, la realidad que vino después traicionó nuestro optimismo. El universo predecible de las relaciones de la Guerra Fría fue sustituido por un período de incertidumbre e inestabilidad. La rivalidad entre superpotencias y los conflictos librados por conducto de otras partes fueron sustituidos por conflictos étnicos dentro de las naciones. Los nuevos patrones de conflicto hicieron más fluidos y complejos que antes los movimientos de población. Muchos cruzaban las fronteras y se convertían en refugiados que podían optar a protección internacional, pero muchos más seguían siendo desplazados internos y no recibían protección de sus Estados. La mezcla de refugiados y desplazados internos, así como la rapidez y la magnitud del movimiento humano, fueron características especiales de mi período como Alta Comisionada. Esta tendencia ha continuado y, actualmente, con 51 millones de desplazados forzosos en todo el mundo —que han superado por primera vez los 50 millones en la era posterior a la Segunda Guerra Mundial— el número de desplazados internos duplica al de refugiados.

Los conflictos fueron inevitablemente la principal causa del éxodo masivo y, más que nunca, los desplazamientos y las guerras quedaron intrínsecamente ligados. Mi primera exposición informativa al Consejo de Seguridad fue en 1992, cuando la violencia estalló en la ex-Yugoslavia y provocó el desplazamiento de millones de personas. Para mí, fue como cruzar el Rubicón humanitario. La comunidad internacional solía interpretar que los principios de neutralidad e imparcialidad defendidos durante tanto tiempo significaban mantener una distancia clara de la implicación política. Nunca antes había comparecido un director de un organismo humanitario ante el Consejo de Seguridad.

A menudo se citaba mi afirmación de que “no hay soluciones humanitarias a problemas humanitarios”. Lo que quería recalcar entonces era que los problemas de los refugiados son esencialmente de origen político y, por lo tanto, tienen que afrontarse mediante acciones políticas. La acción humanitaria puede crear espacio para la acción política, pero por sí sola nunca puede sustituirla, como bien ha demostrado el trágico ejemplo de Siria en la actualidad. Las soluciones requieren una intervención decisiva de las principales potencias mundiales y regionales o el Consejo de Seguridad. Con esta convicción, informé voluntariamente al Consejo de Seguridad, el órgano político más poderoso de las Naciones Unidas, en 12 ocasiones. Hice enormes esfuerzos para instar a los actores políticos a participar más en la resolución de las crisis humanitarias.

Desempeñando mi responsabilidad como Alta Comisionada, mi preocupación siempre se centraba en ofrecer seguridad a los refugiados y brindarles oportunidades para llevar una vida feliz. Tradicionalmente, las cuestiones de seguridad se examinaban en el contexto de la “seguridad del Estado”, es decir, la protección del Estado, sus fronteras, su población, sus instituciones y sus valores contra ataques externos. Se consideraba que las personas tenían garantizada su seguridad a través de la protección extendida por el Estado. Sin embargo, en la era posterior a la Guerra Fría, sin agresiones ni amenazas externas a la integridad territorial o la soberanía del Estado, las personas se enfrentaron a brotes de violencia intraestatal provocados por rivalidades y enemistades históricas entre distintos grupos étnicos, religiosos y sociales. El Estado como protector de las personas a menudo no conseguía garantizar la “libertad para vivir sin temor” ni la “libertad para vivir sin miseria”. Mantener o desarrollar relaciones pacíficas entre personas, grupos o comunidades opuestas se convirtió en un asunto de seguridad esencial.

Cuestioné innumerables veces la forma en que debíamos abordar el asunto de seguridad esencial en aquel entonces, es decir, la seguridad de las personas. Aprendí que, centrándonos más directamente en las personas, podíamos encontrar formas de ofrecer protección y aumentar la seguridad. Esta búsqueda del concepto de seguridad centrada en las personas me llevó a adoptar la “seguridad humana” como cambio de paradigma frente a la tradicional “seguridad del Estado”. Fue buscando nuevas formas de afrontar los problemas de seguridad del momento cuando, por iniciativa de las Naciones Unidas y el Gobierno del Japón, se creó la Comisión sobre Seguridad Humana en 2001 después de que yo dejara el ACNUR. Tuve el honor de copresidir la Comisión junto con el Premio Nobel de Economía Amartya Sen. Nuestro informe de 2003, Human Security Now, se basó en dos años de investigación, visitas sobre el terreno y audiencias públicas para proponer un marco innovador de acción que aborda las amenazas críticas para la seguridad humana.

Con la creación del Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana, el concepto se alejó de lo abstracto y se materializó en lo concreto, dotándose de medios para proteger y empoderar a las personas vulnerables en amplios sectores y permitiendo una transición perfecta del socorro humanitario a la acción para el desarrollo. El Organismo Japonés de Cooperación Internacional (OJCI), cuya presidencia ocupé entre 2003 y 2012, colaboró activamente con actores humanitarios, esperando cubrir las lagunas entre el socorro humanitario y la labor de desarrollo. El OJCI aplicó el enfoque de seguridad humana, no solo en las comunidades que se recuperaban de conflictos, sino también para superar varios obstáculos como la pobreza, el desempleo y el cambio climático.

La seguridad humana se refiere a la protección y el empoderamiento, con el objetivo de capacitar a las personas para adoptar un papel activo a la hora de hacer más seguras sus vidas y comunidades. La seguridad humana no puede lograrse de forma individual; funciona como una plataforma común, ofreciendo un enfoque inclusivo y consolidado para todos los asociados, desde los organismos de los gobiernos y las Naciones Unidas hasta varios donantes, la sociedad civil y los residentes locales, mediante la definición de sus necesidades, el establecimiento de objetivos comunes y la movilización de servicios de expertos. La seguridad humana también proporciona una visión amplia, analizando amplios sectores para abordar cuestiones interrelacionadas. En este proceso continuo, las comunidades pueden construir mecanismos positivos para lidiar con muchos tipos de inseguridades.

En la actualidad, con la aprobación de la resolución 290 (2012) de la Asamblea General, el enfoque de seguridad humana recaba un amplio consenso entre gobiernos y profesionales. Comparecer en el Acto de Alto Nivel sobre Seguridad Humana en mayo de 2013 en el Salón del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en Nueva York fue un momento reconfortante para mí.

Sin embargo, la cuestión sigue siendo cómo sostener la voluntad política de los gobiernos y los líderes para actuar en nombre de aquellos cuyas vidas y dignidad están en riesgo y transformar esa compasión en acciones políticas. La ecuación es todavía más complicada cuando se manifiesta una nueva fuente de amenaza en forma de terrorismo internacional y extremismo violento. El Estado Islámico del Iraq y el Levante (EIIL) actúa más allá de las fronteras nacionales con una velocidad devastadora. La globalización, que no solo crea riqueza y oportunidades sino que también amplía las desigualdades, ha añadido más complicaciones a la gestión de la seguridad. El extraordinario crecimiento de la tecnología de la información y el avance en la comunicación a través de las redes sociales pueden polarizar el panorama con facilidad y rapidez y reclutar a adolescentes descontentos para la militancia terrorista. La aceleración del cambio climático y el calentamiento de la Tierra provocan megadesastres, epidemias mortales e incluso conflictos, que afectan de manera desproporcionada a los que ya viven en situaciones vulnerables. Se está poniendo a prueba nuestra capacidad de mantenernos unidos para legar un planeta habitable a las futuras generaciones.

Desde que se crearon las Naciones Unidas, se han producido avances significativos. Cuando se ratificó la Carta de las Naciones Unidas, la mayoría de los países asiáticos y africanos eran todavía colonias europeas. Las Naciones Unidas comenzaron con 51 Estados Miembros y se han ampliado a lo largo de estos 70 años a 193 en la actualidad. La evolución de las amenazas y los desafíos con los que se pone a prueba a la Organización puede haber superado al progreso. El Artículo 1 de la Carta proclama que el primer objetivo de la Organización mundial es “mantener la paz y la seguridad internacionales”. Si estar seguro significa no estar expuesto a ser asesinado, perseguido o maltratado, no sufrir pobreza extrema que trae indignidad y desprecio y tener libertad para tomar decisiones, entonces demasiadas personas todavía no pueden permitirse la seguridad actualmente.

En enero de 2015 con un año tan especial por delante, el Secretario General Ban Ki-moon, en su comparecencia ante la Asamblea General, señaló que desde el desarrollo hasta la paz y los derechos humanos, las Naciones Unidas deben adaptarse al objetivo más que nunca. Celebro la iniciativa del Secretario General de nombrar un grupo de alto nivel para analizar la dificultad de reducir la creciente brecha entre las necesidades humanitarias y los recursos disponibles. En el período previo a la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016 que se celebrará en Estambul, y con el empeño de que las Naciones Unidas cumplan su misión, me gustaría hacer un llamamiento a las personas, más que a los Estados, para que tomen protagonismo.

Una lección que he aprendido es que resolver los problemas de los refugiados lleva tiempo. Cambiar las actitudes de las personas lleva tiempo. Fomentar la confianza entre personas que lucharon entre sí lleva tiempo. Pero no es una tarea imposible. Centrarse en las propias personas e insistir en su interés propio puede parecer un proceso circular, pero es el enfoque más eficaz para prevenir los conflictos y encontrar soluciones duraderas.

A fin de cuentas, las personas son lo que más importa. Con frecuencia me preguntan de dónde saco mi energía. Suelo pensar en todos los refugiados que he conocido en campamentos, en pueblos, en centros de acogida y en barrios de viviendas precarias. Creo que lo que me ha hecho seguir adelante es la convicción de que nuestros esfuerzos colectivos pueden transformar el terror y el dolor del exilio en la seguridad y la unidad de familiares y amigos. Lo que han hecho y seguirán haciendo las Naciones Unidas son esfuerzos que merecen la pena por el futuro y la felicidad de todas las personas de la Tierra.