Los derechos humanos y las Naciones Unidas: progresos y desafíos

Es muy difícil lograr mejoras estructurales duraderas en la esfera de los derechos humanos. Los índices mundiales sugieren que el mundo de hoy se diferencia muy poco del de hace 10 años. Según Freedom House, una organización no gubernamental de los Estados Unidos, en 2002 había 85 Estados "libres", 59 "parcialmente libres" y 48 "no libres". En 2011 solo dos nuevos países se consideraron "libres" y hubo uno menos en la categoría de "no libres". El informe anual titulado The Political Terror Scale, aunque se concentra en las violaciones de la integridad y se compila sobre la base de informes de Amnesty International y el Departamento de Estado de los Estados Unidos, presenta una situación similar. De acuerdo con una escala de 1 a 5 en la que 5 representa el estado de terror más grave, en 2001 el promedio mundial fue de 2,58. Pese a las diferencias entre los datos, en 2010 el promedio mundial permaneció en 2,58. Esta insolubilidad aparente parece confirmar evidencias cada vez más amplias de que no es probable que la asistencia externa en materia de gobernanza y derechos humanos facilite mejoras nacionales sostenibles sin un genuino liderazgo político local. Estas cifras tal vez indiquen también que frente a poderosas fuerzas contrarias, las Naciones Unidas deben esforzarse al máximo, simplemente para no retroceder.

Teniendo presente lo anterior, se han alcanzado muchos resultados satisfactorios durante el primer mandato del Secretario General Ban Ki-moon. Si bien persisten los desafíos, por término medio ha disminuido el número de personas asesinadas arbitrariamente y torturadas por sus propios gobiernos, hay menos posibilidad de reanudación de conflictos armados, y los episodios de violencia contra civiles, cuando ocurren, tienden a ser más cortos y menos sangrientos. También se han registrado progresos institucionales. Cabe señalar en particular el compromiso del Secretario General de promover la responsabilidad de proteger, que ha dado lugar a progresos reales. La nueva Oficina Conjunta del Asesor Especial para la Prevención del Genocidio y el Asesor Especial sobre la Responsabilidad de Proteger, aprobada por la Quinta Comisión de la Asamblea General a fines de 2010, ya ha hecho una contribución positiva mediante alertas tempranas y llamamientos a los gobiernos para que asuman sus responsabilidades. También ha comenzado a prestar asistencia en el fortalecimiento de las capacidades regionales y nacionales para detectar y mitigar los riesgos asociados al genocidio y las atrocidades masivas. La Secretaría de las Naciones Unidas ha reforzado el papel de la protección de los derechos humanos en sus actividades, por ejemplo, mediante el mandato de que se proteja a los civiles en las operaciones de paz, la creciente utilización de las oficinas políticas para apoyar la promoción de los derechos humanos en cada país y los vínculos entre la Secretaría y las oficinas regionales.

Se ha reforzado la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, bajo la capaz dirección de Navanethem Pillay. No solo la propia Alta Comisionada ha desempeñado un papel fundamental alertando al mundo sobre peligros inminentes y recordando a los diferentes Estados Miembros, entre ellos Libia, Siria y mi país, Australia, el cumplimiento de sus responsabilidades jurídicas, sino que la Oficina también ha ampliado su presentación de informes sobre los derechos humanos y preparado informes notables, incluido uno en el que figura el inventario de las atrocidades y otras violaciones de los derechos humanos cometidas en la República Democrática del Congo. Su labor de apoyo y aliento de las instituciones de derechos humanos ha contribuido a la constante proliferación de estos órganos.

El Consejo de Derechos Humanos ha mostrado indicios de haber superado algunos de los problemas que agobiaron al órgano predecesor. Durante los cinco últimos años, el Consejo ha demostrado que está dispuesto a eliminar de entre sus miembros a aquellos países que atentan contra los derechos de sus ciudadanos, y el proceso del examen periódico universal ha pasado a ser un elemento básico de las actividades del Consejo, creando así expectativas comunes entre los Estados. Esta labor también ha contribuido a diseminar las normas de derechos humanos en todo el mundo. Una indicación de ello es el establecimiento de la Comisión Intergubernamental de Derechos Humanos de la ASEAN.

La creación de la entidad ONU-Mujeres en 2010 constituyó un avance que puede ser significativo para la promoción y protección de los derechos humanos de la mujer. Sus programas, que están dedicados a la eliminación de la violencia contra la mujer y se concentran en la protección de las mujeres durante los conflictos armado, son especialmente pertinentes en este sentido. El nombramiento por el Secretario General de Margot Wallström como Representante Especial sobre la Violencia Sexual en los Conflictos también ha fortalecido la capacidad de la Organización para proteger a las mujeres, pese a las críticas por su respuesta a los casos de violaciones en masa que tuvieron lugar en la República Democrática del Congo en 2010.

Las críticas formuladas al Secretario General por su actuación en relación con los derechos humanos tienden a concentrarse en lo que se percibe como abstención de denunciar las violaciones, especialmente respecto de Myanmar, Sri Lanka y China. Esas críticas contradicen investigaciones académicas recientes que han demostrado que aislar a los Estados es un modo relativamente ineficaz de dar respuesta a problemas crónicos de derechos humanos. En este sentido cabe señalar que el Secretario General ha expresado reiteradamente su preocupación por la situación de los derechos humanos en Myanmar, Sri Lanka y otros lugares. No obstante, esta controversia tiene que ver más con las tácticas que con el contenido. Cada caso individual es diferente, y lo que puede dar resultado en lugar tal vez fracase en otro. En ocasiones el Secretario General se ha expuesto a considerables riesgos políticos para proteger los derechos humanos, muy especialmente en el caso de Côte d'Ivoire, a principios de 2011. A menudo tales tácticas no funcionan.

Con todo, persisten importantes problemas y desafíos:

Como ha demostrado la experiencia reciente con Siria, en algunos casos sigue siendo difícil crear consenso sobre cuestiones concretas relacionadas con la protección de los derechos humanos.

El Consejo de Derechos Humanos sigue propenso a la politización, como demuestran las decisiones que dan preferencia a los intereses políticos sobre la protección de los derechos humanos, por ejemplo, su resolución de 2009 en la que encomió a Sri Lanka antes de que se realizaran investigaciones apropiadas.

En los últimos años, los derechos humanos de grupos que ya eran marginados han sido objeto de ataques concertados provenientes de varios sectores. Se destacan en particular las violaciones de los derechos humanos de las mujeres, la proliferación de leyes homofóbicas y otras violaciones contra los homosexuales, una tendencia a la detención arbitraria de personas que piden asilo y abusos contra las poblaciones itinerantes.

Persisten los problemas de coherencia. Algunos funcionarios de las Naciones Unidas sobre el terreno siguen inseguros del lugar que ocupan los derechos humanos en su trabajo y de si deben abordar con los gobiernos anfitriones cuestiones relacionadas con la protección. Ostensiblemente, la protección de los derechos humanos es un elemento central de la labor de muchas misiones y organismos, pero algunos funcionarios siguen reticentes a cumplir estos mandatos por temor a una reacción política violenta.

Algunos lugares del mundo se han convertido efectivamente en "zonas libre de derechos humanos", en los que se violan los derechos humanos básicos con impunidad. Somalia se destaca como país caracterizado por violaciones tan masivas y generalizadas de estos derechos que la expresión "derechos humanos" parece irónica e inadecuada.

En su conferencia Cyril Foster de 2011, el Secretario General describió un ambicioso programa de protección humana que constituyó un llamado a la interiorización de los derechos humanos en todo el sistema de las Naciones Unidas. Por supuesto, es en extremo difícil pensar estratégicamente sobre la mejor manera de utilizar los limitados recursos de las Naciones Unidas para promover y proteger los derechos humanos frente a poderosas fuerzas contrarias y en competencia con numerosas prioridades. En lo que respecta a la estructura institucional del sistema, el fortalecimiento de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, el establecimiento de la Oficina Conjunta del Asesor Especial para la Prevención del Genocidio y el Asesor Especial sobre la Responsabilidad de Proteger, la creación de ONU-Mujeres y la incorporación de los principios relativos a la protección en las actividades de mantenimiento de la paz y ayuda humanitaria de la Organización, han sentado las bases durante el primer mandato del Secretario General Ban Ki-moon. Ahora el desafío consiste en hacer que esas instituciones funcionen.

Ello significa velar por que las prácticas de las Naciones Unidas contribuyan a promover y proteger los derechos humanos en todas partes. Ya se han efectuado progresos, pero puede lograrse más llevando el espíritu de la iniciativa "Unidos en la acción" al ámbito de los derechos humanos, de modo que el sistema de las Naciones Unidas se manifieste con una sola voz y ponga todos sus recursos en juego al servicio de los derechos humanos. Por ejemplo, para prevenir los graves crímenes asociados a la responsabilidad de proteger y garantizar que ningún lugar del mundo se convierta en una "zona libre de derechos humanos" de facto, el sistema de las Naciones Unidas podría incorporar en su labor general un "lente de prevención de atrocidades" que orientara la formulación de políticas y la programación. Para abordar los problemas de coherencia, el Secretario General podría emitir directrices sobre la promoción y la protección de los derechos humanos sobre el terreno. Para asegurar que estas cuestiones no fueran relegadas por temor a reacciones políticas, podría proporcionarse un claro apoyo de alto nivel a los funcionarios de las Naciones Unidas sobre el terreno encargados de las cuestiones de derechos humanos, tal vez mediante una carta dirigida al Jefe de Estado o de Gobierno al comienzo de cada misión. A fin de velar por que los derechos humanos de las mujeres se situaran en primera línea, ONU-Mujeres y la Representante Especial sobre la Violencia Sexual en los Conflictos podrían colaborar más estrechamente y establecer una presencia en todo el sistema de las Naciones Unidas para garantizar que no se perdiera ninguna oportunidad de promover y proteger los derechos humanos de las mujeres.

Dentro de este marco podrían tomarse otras medidas más modestas. La información oportuna y precisa es una manera importante de reducir la politización y crear consenso. La información sobre las violaciones de los derechos humanos hace que se concentre la atención, proporciona una base empírica para la formulación de políticas adaptadas a las situaciones, y ejerce un efecto limitado, pero moderador, sobre los perpetradores. La provisión de recursos adicionales para la presentación de informes sobre derechos humanos y el fortalecimiento de la cooperación entre los titulares de los mandatos sería una manera eficaz y relativamente modesta de enfrentar algunos de los desafíos. También convendría fortalecer más las relaciones entre la Sede de las Naciones Unidas y las regiones. Oficinas como la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico y la Oficina de las Naciones Unidas para África Occidental proporcionan valiosos vehículos para el diálogo entre funcionarios, la capacitación y la cooperación sobre promoción y protección de los derechos humanos, en consonancia con el espíritu de "Unidos en la acción". También proporcionan la oportunidad de establecer relaciones con ánimo de previsión, que ayudarían a mejorar las respuestas a las crisis de derechos humanos.

No obstante, en última instancia mucho depende de los Estados Miembros y de la firmeza de sus compromisos con los derechos humanos. Los recursos de que disponen las Naciones Unidas y los instrumentos que se les permite utilizar influyen en su capacidad para promover y proteger los derechos humanos. Por ejemplo, a medida que se haga habitual el examen periódico universal, podría fortalecerse en el sentido de hacerlo más riguroso, integrarlo en el proceso de selección de las elecciones para órganos como el Consejo de Derechos Humanos o el Consejo de Seguridad, y conectarlo con otras partes del sistema responsables de la prestación de asistencia material y técnica a los Estados. La Oficina de la Alta Comisionada puede apoyar estos esfuerzos, pero en última instancia incumben a los Estados Miembros. Lo mismo puede decirse de la búsqueda de consenso frente a crisis de derechos humanos. Los Estados Miembros reconocen que las Naciones Unidas son más eficaces cuando sus organismos de adopción de decisiones están unidos, pero sobre los Estados recae en primer lugar la responsabilidad de lograr consenso.

Durante su Conferencia Cyril Foster, el Secretario General Ban Ki-moon nos recordó que: "Las Naciones Unidas se crearon para que fueran un agente de cambio, y no solo un objeto de cambio. Han hecho historia y al mismo tiempo han evolucionado con ella. Desde sus inicios la Organización ha sido incubadora de ideas, creadora de normas y árbitro de su cumplimiento. Lo sigue siendo hoy. Con sus actos, y también con sus palabras, el órgano mundial ha ayudado a transformar la agenda global al acoger la protección humana como un componente esencial". Durante su primer mandato se efectuaron progresos, pero es preciso hacer más para superar los impedimentos estructurales del desarrollo sostenible. Con la arquitectura institucional ya establecida, hacer avances concretos hacia el enfoque "unidos en la acción" es un medio por el que las Naciones Unidas podrían fortalecer su papel de agentes de un cambio positivo en materia de derechos humanos.