Legalidad, legitimidad y multilateralismo

A lo largo de la historia la búsqueda de la paz ha sido omnipresente, y dada la gran variedad que encierra el concepto, las ideas y los medios que apuntan a su realización han sido en extremo diversos. Algunos han preferido subyugar a otros por la fuerza; otros han recalcado la eficacia del arbitraje o la adjudicación internacionales; algunos han considerado útil establecer organizaciones internacionales, de ser posible con un sistema de seguridad colectivo; algunos incluso han pensado en crear un órgano de integración regional para poder superar la soberanía estatal; otros han sostenido que la dirección indicada es garantizar la seguridad humana a fin de erradicar la pobreza abyecta y otras amenazas cotidianas. En la actualidad algunos afirman que el imperativo contemporáneo es ganar la guerra contra el terrorismo transnacional.

Esta lista, que es solo una enumeración resumida, demuestra que las cuestiones relacionadas con la paz se corresponden con la problemática del momento y reflejan la actitud intelectual y política que se adopta para enfrentarlas. Algunos autores hacen hincapié en medios forzosos para lograr la paz, en tanto que otros asignan prioridad a medios menos violentos, como las consultas y la cooperación en el marco de organizaciones internacionales, así como en el fortalecimiento de la observancia de las leyes por los Estados. Esta última idea, de la categoría de las menos violentas, también podría incluir una modificación del concepto de paz, a saber, un concepto en el que se acentúe la importancia de la paz positiva, que coincide con la abolición de la violencia estructural.

Pese a la diversidad antes mencionada, al parecer es posible identificar algunas tendencias del proceso de búsqueda de la seguridad y la paz internacionales, especialmente si nos concentramos en el aspecto de la paz negativa dejando a un lado el problema de la violencia estructural. En primer lugar, el proceso de búsqueda de la paz mundial ha evolucionado en torno a la judicialización, es decir, el establecimiento de normas jurídicas para las principales cuestiones internacionales y la orientación de la conducta de los Estados hacia el cumplimiento de esas normas. Una clara prueba de esto es la historia de los intentos realizados para proscribir las guerras, que abarcan desde su discreta regulación hasta la total prohibición del uso de la fuerza. En segundo lugar, también se caracteriza por la noción de legitimidad que se ha exigido cada vez más de los medios utilizados para alcanzar la paz. Son ejemplo de esta tendencia los esfuerzos desplegados para lograr que el Consejo de Seguridad autorice el uso de la fuerza por Estados. Y, en tercer lugar, se ha venido avanzando en la institucionalización del proceso de construcción de la paz, lo que significa que se ha obrado gradualmente a favor de la paz y la seguridad mundiales a nivel multilateral, con la total exclusión del bilateralismo. Lo importante en este sentido es que el primer requisito, el de la legalidad, y el segundo, el de la legitimidad, si se combinan conducirán casi inevitablemente a este tercer requisito del multilateralismo. Con miras a legalizar y legitimar sus conductas, los Estados se inclinan a depender de contextos multilaterales como las Naciones Unidas.

Esto no quiere decir que el multilateralismo, tal como lo conocemos, sea una panacea para el éxito de la paz en todo momento y en cualquier lugar. Por ejemplo, es evidentemente incorrecto afirmar que las Naciones Unidas desempeñan un papel decisivo en la prevención o solución de todos los conflictos, internacionales o nacionales. En cambio, esa observación supone que el multilateralismo es algo más que meras relaciones de amistad entre los Estados; es más bien una antítesis del unilateralismo y, por tanto, comprende el requisito de la comúnmente respetada legalidad y la ampliamente apoyada legitimidad. El multilateralismo no es simplemente un hecho, es una norma dirigida a contener las conductas egoístas de los Estados y un principio rector para que el mundo tome decisiones conjuntas y lleve a cabo acciones conjuntas.

Otro dictado que dimana del multilateralismo es que los órganos de las Naciones Unidas están sujetos a preceptos de legalidad y legitimidad así como al respecto de la voluntad colectiva. Esto se aplica en particular al Consejo de Seguridad, que está dotado de poderes excepcionales para hacer cumplir las leyes y/o las políticas, y cuyas acciones tienen que ser legales y legítimas; legales en el sentido de que sean acordes con la Carta de las Naciones Unidas y otras normas del derecho internacional general, y legítimas en el sentido de que reflejen la voluntad común de los Estados Miembros y no solo la de un puñado de Estados. Aunque en 1945, cuando se creó el Consejo, dichos requisitos podían haber parecido difíciles de cumplir, el Consejo se vio cada vez más inmerso en demandas de este género al cobrar más realce la noción de democracia, en particular después de la guerra fría, cuando comenzó a utilizar sus poderes extraordinarios.

Un caso reciente que cabe citar en este sentido es el del régimen de sanciones impuesto por el Consejo contra los miembros de los talibanes y de Al Qaida o las personas sospechosas de asociarse con ellos, que es parte de la lucha contra el terrorismo. Un Comité establecido en virtud de la resolución 1267 (1999) del Consejo, conocido como el Comité de sanciones contra Al-Qaida y los talibanes, preparó una lista de las personas y organizaciones sospechosas y les impuso sanciones específicas, tales como la congelación de sus activos.

Como estas sanciones entrañaban la posible violación de algunos de los derechos humanos fundamentales de las personas a quienes se aplicaban, se incoaron varias causas ante Tribunal de Justicia Europeo. Despertó la atención en particular el llamado caso Kadi, en el que los acusados impugnaron la legalidad de una regulación del Consejo de la Unión Europea por la que se disponía aplicar la resolución del Consejo de Seguridad relativa a las sanciones. El tribunal de primera instancia desestimó la apelación de los acusados1, pero el Tribunal de Justicia Europeo la admitió, reconociendo que la regulación de que se trataba violaba los derechos humanos de los acusados, en particular el derecho a la propiedad y el derecho a un juicio imparcial2. El Tribunal de Justicia Europeo no se pronunció sobre la legalidad de la resolución del Consejo, pero estuvo cerca de hacer una revisión judicial de esa resolución y, de hecho, su fallo constituyó una revisión indirecta.

Se han formulado críticas en el sentido de que el fallo del Tribunal de Justicia Europeo refleja una excepcionalidad europea o de que podría entorpecer una eficaz labor del Consejo de Seguridad en pro de la paz y la seguridad internacionales. Sin embargo, también es admisible que incluso el Consejo no es inmune a un escrutinio necesario para garantizar la legalidad de sus resoluciones. Tal vez sería más conveniente que la Corte Internacional de Justicia se ocupara del particular (existen argumentos en contra de esto), pero si no puede hacerlo o no lo hace, otros órganos judiciales como el Tribunal de Justicia Europeo podrían asumir legítimamente esa función.

La cuestión es que ni siquiera el Consejo de Seguridad está exento de que se le exija legalidad en sus actividades. Si sus resoluciones o actividades no son debidamente legales, podrían perder también su legitimidad como resultado de la labor del guardián de la paz y la seguridad internacionales. En ese sentido, el fallo del Tribunal de Justicia Europeo fue una buena oportunidad para que el sistema de las Naciones Unidas reflexionara sobre hasta qué punto su labor se considera legítima.

Fue en este contexto que, en 2009, el Consejo de Seguridad concibió la idea de crear una Oficina del Ombudsman para que se ocupara de supervisar los trabajos del Comité de Sanciones y prestar asistencia a las personas y entidades incluidas en la lista cuando desearan ser retiradas de esta. Con ello se perseguía el propósito de asegurar las garantías procesales y el estado derecho en las actividades a favor de la paz y la seguridad internacionales, lo que a su vez realzará la legitimidad de las medidas de lucha contra los sospechosos de terrorismo. Las medidas antiterroristas son importantes, pero no basta que sean adoptadas de manera formalmente legal por el Consejo o sus órganos subsidiarios; tienen que estar acompañadas de transparencia y de un procedimiento por el cual los sospechosos puedan ejercer el derecho a ser oídos. Esto dará a las Naciones Unidas más legitimidad basada en la legalidad.

Es posible que la atención de las demandas de legalidad y legitimidad de lugar a una especie de constitucionalismo mundial que incluya algunas normas de aceptación universal y al menos unas cuantas jus cogens (normas imperativas) preponderantes. Es discutible que la propia Carta de las Naciones Unidas represente la constitución mundial, pero resulta claro que los órganos de las Naciones Unidas deben estar en el núcleo de esta constitucionalización del mundo y del derecho internacional. No significa esto que las Naciones Unidas se conviertan en un leviatán, por justificado que sea el objetivo que las lleve a esgrimir el poder, sino que pasen a ser el núcleo del estado de derecho mundial.

Este papel de las Naciones Unidas en el proceso de constitucionalización también entraña la tarea de examinar con una perspectiva crítica la conducta de los Estados desde el punto de vista legal. Un ejemplo reciente de esto es el informe presentado por el Profesor Alston al Consejo de Derechos Humanos en mayo de 2010, relativo a la utilización de las ejecuciones extrajudiciales, sumarias y arbitrarias. En el informe se indagaba también sobre la legalidad de ordenar asesinatos de determinadas personas, contra los que se habían expresado numerosas sospechas. El examen fue valiente y oportuno, en particular ahora que habremos de examinar la legalidad del asesinato de Osama Bin Laden. La guerra contra el terrorismo no justifica legalmente cualquier cosa; debe ser objeto de examen en lo que respecta a su legalidad y legitimidad. Solo en virtud de ese examen podrá dicha guerra ser parte de la constitucionalización del derecho internacional, y, por tanto del estado de derecho mundial.

Notas

1 Yassin Abdullah Kadi c. el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas, Causa T-315/01, sentencia de 21 de septiembre de 2005, Tribunal de Primera Instancia (ahora Tribunal General); Ahmed Ali Yusuf y Al Barakaat International Foundation c. el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas, Causa T-306/01, sentencia de 21 de septiembre de 2005, Tribunal de Primera Instancia (ahora Tribunal General).

2 Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation c. el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas, Causas conjuntas C-402/05 P y C-415/05 P, sentencia de 3 de septiembre de 2008, Tribunal de Justicia Europeo.