Las Naciones Unidas y sus sinsabores: una visión académica

©UN Photo/Eskinder Debebe

Para la mayoría de las personas, el hecho de alcanzar los 70 años les permite repasar los logros alcanzados y es de esperar que sientan un cierto alivio al no tener ya que preocuparse por el futuro. Para las Naciones Unidas, no existe tal lujo.

A pesar de haber alcanzado un hito envidiable, el 70º aniversario de las Naciones Unidas se ve ensombrecido por la insatisfacción entre los Estados Miembros y el peso de las expectativas no satisfechas desde diversos sectores.

Este breve ensayo no puede separar la verdad de la percepción. Su objetivo es más bien destacar los elementos clave de la trayectoria de las Naciones Unidas en sus principales esferas de trabajo (el desarrollo, la paz y la seguridad y los derechos humanos) y definir los desafíos a su autoridad mundial que debe abordar para poder sobrevivir otros 70 años.

Entre ellos se encuentran las preguntas en torno al futuro liderazgo y la constitución de la Organización, y su cultura de gestión.

DESARROLLO

Durante la era de la descolonización, las Naciones Unidas tuvieron que apoyar a los países recién independizados, que se habían visto empobrecidos y sufrían la mala gestión de las potencias coloniales. El legado de este trauma condujo a la megalomanía, a la cleptocracia y, con mayor frecuencia, al desprecio hacia la buena administración por parte de varios miembros de la primera generación de gobiernos posteriores a la independencia. En muchos casos, los resultados fueron terribles.

En el ámbito del desarrollo, las Naciones Unidas no destacan precisamente por sus modestos esfuerzos a nivel de programación. Únicamente existen dos excepciones. En primer lugar, las entidades sumamente especializadas de las Naciones Unidas, como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa Mundial de Alimentos, que son líderes en sus respectivas competencias gracias a sus conocimientos técnicos y a la profundidad de sus operaciones. En segundo lugar, las Naciones Unidas y la asistencia para el desarrollo, canalizadas a través de sus organismos, desempeñan una función vital en los Estados frágiles afectados por los conflictos.

Sin embargo, podría decirse que las mayores aportaciones de las Naciones Unidas al desarrollo permanecen en el plano de las ideas, desde la idea de dirigir una campaña para poner fin a la viruela a la aparición del concepto de desarrollo humano. Un ataque bien planeado al consenso de Washington puso de relieve la necesidad de conceder a las políticas y los programas sociales la misma importancia que a los fiscales y monetarios, una opinión ampliamente compartida dentro de las propias instituciones financieras internacionales. El resultado fue el estudio “Ajuste con rostro humano”, una formulación que se originó en el UNICEF.

El liderazgo de las Naciones Unidas en el ámbito de las ideas (un territorio difícil) corre cierto peligro. La labor sobre los objetivos de desarrollo sostenible, iniciada en la Conferencia Río+20 de 2012, ha dado unos resultados de preocupante amplitud, consagrados en una lista preliminar de objetivos y metas (más parecida a un catálogo que a un esfuerzo razonado por lograr un plan de acción factible) que se espera que los Estados Miembros aprueben oficialmente en una cumbre en septiembre de 2015. Cuando esto suceda, los parlamentos y los gobiernos del mundo podrían sorprenderse al comprobar que han contraído compromisos con hasta 169 objetivos de desarrollo. Este resultado refleja un patrón desalentador de reñidos debates intergubernamentales sobre el desarrollo en las Naciones Unidas. A pesar de que miles de millones de personas han dejado atrás la pobreza en África y Asia y que las innovaciones en materia de política social de América Latina se han extendido por todo el mundo, las delegaciones de Nueva York han formulado principalmente reivindicaciones políticas en lugar de ideas audaces. Dichos debates no reflejan la impresionante labor de desarrollo realizada en gran parte del Sur Global en los últimos años. Tampoco revelan la profundidad de la crisis financiera y económica en numerosos países industrializados desde 2008.

Se requiere un enfoque más constructivo que evite resoluciones insustanciales, discursos ociosos y procesos imposibles de gestionar. Si los gobiernos son capaces de establecer algunas prioridades en medio de la vorágine de los objetivos de desarrollo sostenible y, de este modo, estimular a la sociedad civil, puede que no sea demasiado tarde.

PAZ Y SEGURIDAD

La mera existencia de las Naciones Unidas, creadas para salvar al mundo “del flagelo de la guerra”, ha contribuido visiblemente a evitar una catástrofe nuclear. Durante la crisis de los misiles de Cuba de 1962, el foco de tensión más peligroso en las relaciones entre las superpotencias desde la Segunda Guerra Mundial, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sirvió como amortiguador, promoviendo la moderación en Moscú y en Washington. La diplomacia entre bambalinas del Secretario General U Thant, prácticamente olvidada en la actualidad, permitió que John F. Kennedy, Presidente de los Estados Unidos de América, y Nikita Kruschev, Primer Ministro de la Unión Soviética, dieran marcha atrás en sus demandas desmesuradas, lo cual contribuyó a frenar la crisis. En otras ocasiones, las Naciones Unidas resultaron ser un foro útil para ayudar a las superpotencias a evitar el enfrentamiento directo en conflictos regionales donde tenían intereses contrapuestos.

Con el fin de la Guerra Fría, las posibilidades de las Naciones Unidas parecían prácticamente infinitas. Aquí podría encontrarse el germen de sus desengaños actuales. A instancias de un Consejo de Seguridad activista, se encomendó a las Naciones Unidas tareas para las que no estaban suficientemente preparadas. Como respuesta, en ocasiones se vieron obligadas a improvisar heroicamente y obtener éxito solo de vez en cuando. En plena euforia tras el fin de la Guerra Fría, la hiperactividad del Consejo de Seguridad, en medio de la buena voluntad general y el deseo de poner fin al conflicto, generó una gran cantidad de noticias.

Sin embargo, el alcance del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a menudo estaba por encima de sus posibilidades. La matanza de Srebrenica de 1995, debida en parte a la falta de recursos suficientes en las Naciones Unidas o de una estrategia realista en Bosnia y Herzegovina, sigue siendo una mancha para la Organización. Inesperadamente, la negativa del Consejo de Seguridad en 2003 a apoyar los planes de los Estados Unidos y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte para una invasión de la República del Iraq, a pesar de reflejar con precisión la opinión pública mundial, no pudo evitar que estos dos países llevaran a cabo su ataque. Esto dio lugar a consecuencias desastrosas para el Iraq y para la región. En este fuego cruzado, se culpó a las Naciones Unidas, en lugar de recibir admiración por la postura del Consejo de Seguridad, que quedó olvidada en medio de la confusión. Tal vez de una manera perversa, su reputación aún no se ha recuperado por completo.

En la actualidad, la pertinencia de las Naciones Unidas en la seguridad internacional se mide cada vez más en función de su efectividad en la prevención del genocidio y las guerras civiles. Así, el fracaso de la Organización a la hora de idear respuestas significativas a la crisis en Siria resulta una seria amenaza para su credibilidad general y debe dar lugar a un importante ejercicio de introspección en el seno del Consejo de Seguridad.

DERECHOS HUMANOS

La Declaración Universal de Derechos Humanos supuso un enorme avance cuando fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1948, con un alcance y una ambición mucho más amplios que cualquier texto previo o posterior. Contra todo pronóstico, especialmente si se tiene en cuenta el clima de la Guerra Fría, en 1966 las Naciones Unidas pudieron llegar a un acuerdo sobre dos tratados innovadores que abordan los derechos fundamentales en los ámbitos civil, político, económico y social, y que entrarían en vigor en 1976 (el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto International de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Mientras tanto, aumentaba la celebración de tratados sobre derechos humanos específicos, desde la prohibición de la tortura (Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura, 1984) hasta la eliminación de la discriminación contra la mujer (Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 1979).

En un esfuerzo por reforzar su apoyo a las actividades relacionadas con la defensa de los derechos humanos, las Naciones Unidas designaron al primer Alto Comisionado para los Derechos Humanos en 1994. Desde entonces, varios Altos Comisionados han hecho oír su voz de forma contundente y autoritaria para la defensa de los derechos mundiales, como el recién nombrado Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein (sucesor de dos Altas Comisionadas excepcionales, Navanethem Pillay y Louise Arbour). Los avances en materia de derechos humanos, a pesar de verse limitados por situaciones desalentadoras sobre el terreno, han demostrado ser uno de los mayores logros de las Naciones Unidas, y la atención especial que el Secretario General Ban Ki-moon ha prestado a los derechos individuales, como los de las parejas del mismo sexo, así como su activismo en contra de la pena de muerte, posiblemente representen su legado más convincente.

GESTIÓN

La gestión de las Naciones Unidas no es ni mejor ni peor que la de la mayoría de las grandes organizaciones. Se enfrentan a desafíos derivados de su despliegue mundial, como también lo hacen numerosas organizaciones mundiales de los sectores privado y público.

La supervisión de la calidad debe convertirse en la prioridad, en lugar de la microgestión, como a veces ocurre. Las Naciones Unidas no han captado plenamente esta idea, pese a sus 70 años de experiencia. El personal de las Naciones Unidas nunca alcanzará todo su potencial a menos que los Estados Miembros puedan otorgarles una mayor confianza.

Las Naciones Unidas han conseguido un mayor éxito al adoptar un criterio pragmático de la gestión, centrado en “soluciones temporales” tradicionales que permiten al personal liberarse del corsé de las normas para lograr resultados a menudo excelentes, a veces en medio de enormes dificultades y en circunstancias locales difíciles. En ningún ámbito es esto más evidente que en las extensas operaciones sobre el terreno de las Naciones Unidas, como las misiones de paz, que con frecuencia se despliegan en territorios particularmente exigentes. Las operaciones de mantenimiento de la paz apoyan a unos efectivos de aproximadamente 120.000 tropas, más del doble del tamaño de las Fuerzas Armadas Canadienses. La Sede de las Naciones Unidas y el personal sobre el terreno a menudo se ven obligados a improvisar, ya que la necesidad y la falta de normas adecuadas para cada situación requieren creatividad, capacidad de asumir riesgos y valor. Afortunadamente, ninguna de estas cualidades es escasa en el seno de las Naciones Unidas.

Y contrariamente a la percepción generalizada, la remuneración del personal de las Naciones Unidas no es especialmente generosa. Sin embargo, está estructurada de forma que crea “cadenas doradas” para muchos miembros del personal. Esto puede alentar al personal a aferrarse a sus puestos de trabajo mucho más tiempo de lo que muchos deberían o desearían, lo que provoca que algunos sectores de la Organización queden peligrosamente congelados. Un enfoque global de la remuneración basado en el costo de la vida local y las condiciones resultaría más adecuado a nuestros tiempos, y podría inducir a una mayor movilidad del personal.

En su haber, Ban Ki-moon ha tratado de abordar los problemas relativos al personal, en particular la renuencia de los miembros del personal de las Naciones Unidas que ocupan puestos de trabajo cómodos en las sedes a asumir cargos más difíciles sobre el terreno. El hecho de que solo se haya logrado un éxito parcial, después de batallas titánicas, es un reflejo de la gran resistencia a los cambios que puede encontrarse en las Naciones Unidas.

LIDERAZGO

A medida que el segundo mandato de Ban Ki-moon como Secretario General llega a su fin (a finales de 2016), los Estados Miembros se han mostrado cada vez más agitados acerca de la elección de su sucesor. La atención se ha centrado en el género y son muchos los que apoyan el nombramiento de una mujer. A ser posible, el sucesor o sucesora será seleccionado con bastante antelación al inicio del mandato el 1 de enero de 2017, lo que permitirá contar con tiempo suficiente para pasar de la fase de campaña a la planificación cuidadosa.

Siempre es necesario prestar atención a dos conjuntos esenciales de relaciones. En primer lugar, el Secretario General debe fomentar vínculos estrechos con los Estados Miembros, que están a cargo del sistema de las Naciones Unidas, pero necesitan poder confiar en el Secretario General para gestionarlo y, en ocasiones, para liderarlo. No resulta fácil ganarse su confianza, y esta se puede perder rápidamente. Una vez perdido su apoyo, rara vez vuelve a recuperarse totalmente. En segundo lugar se encuentra la relación con el personal de las Naciones Unidas. Aunque a menudo son ridiculizados, muchos miembros de personal muestran una singular dedicación y eficacia en el ejercicio de sus funciones al servicio de la Organización, por lo que en ocasiones son llamados a asumir riesgos excepcionales para su salud y su seguridad personales, a la vez que se compromete seriamente el equilibrio entre el trabajo y la vida personal. Del Secretario General esperan capacidad de liderazgo, pero también apoyo. No todos los Secretarios Generales han tenido la misma capacidad para transmitir empatía a sus colegas, y algunos pretendían simplemente ser servidos. Esto no funciona demasiado bien cuando se pide asumir importantes riesgos y sacrificios.

Es poco probable que un Secretario General que haya perdido la confianza del personal prospere, mientras que la pérdida de la confianza y el respeto de los Estados Miembros solo puede resultar en fracaso.

REFORMA CONSTITUCIONAL

En general, se considera que las reuniones oficiosas de los Estados Miembros acerca del proceso de selección del Secretario General están excesivamente centradas en el Consejo de Seguridad y sus miembros, y reflejan el creciente abismo entre estos últimos y los Estados Miembros en general. El equilibrio de poder ha cambiado significativamente desde 1945, a pesar del deseo de los miembros permanentes de mantener el statu quo, que se caracteriza por dos categorías de miembros, los cinco Estados Miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con derecho a veto, y el resto.

Las necesidades realmente imperiosas no suelen recurrir al veto para afirmar su liderazgo ni siquiera para proteger intereses fundamentales. El compromiso diplomático suele funcionar, mientras que el veto, a menudo emitido desde la frustración, no es más que una salida fácil que daña de forma perdurable las relaciones diplomáticas. Los Estados Unidos habrían obtenido un mayor provecho si hubieran escuchado a la mayoría en el Consejo de Seguridad sobre el Iraq en 2003 y hubieran renunciado a una aventura militar imprudente por la que tanto ellos como otros países pagaron un alto precio.

Si las relaciones entre los Estados Miembros de las Naciones Unidas se vuelven mucho más disfuncionales de lo que hoy a veces resultan, las Naciones Unidas ya no serán capaces de realizar sus labores esenciales, y las decisiones principales simplemente pasarán a otras formaciones multilaterales. Los cinco Estados Miembros permanentes del Consejo de Seguridad y el resto de los Estados Miembros deben hacer frente a la necesidad de una reforma constitucional en las Naciones Unidas para reflejar la realidad geoestratégica y económica actual. ¿Demostrarán estar a la altura?

Si bien el próximo Secretario General se enfrentará a serios desafíos de liderazgo a la hora de sustentar a la Organización y mantenerla ágil, los factores decisivos para el futuro de las Naciones Unidas siguen siendo los cinco Estados Miembros permanentes, que pueden estar o no dispuestos a hacer frente a la imperiosa necesidad de un cambio significativo.

Existen algunas razones para ser optimistas al reflexionar sobre el aniversario de la Organización. Una esfera concreta que inspira cierto optimismo es el cambio climático. El proceso de concebir un enfoque global de la lucha contra el cambio climático ha resultado frustrante para muchos. Después del primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto, que obtuvo un éxito razonable, el apoyo se debilitó debido a sus disposiciones vinculantes (a las que los Estados Unidos nunca se habían adherido y que varios Estados Miembros incumplieron, incluido el mío). A medida que se hundía el precio de los bonos de carbono, reflejado en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, la tendencia desembocó en interminables negociaciones sobre el cambio climático en el seno de las Naciones Unidas.

Sin embargo, el ánimo se recuperó ostensiblemente cuando, a finales de 2014, China y los Estados Unidos llegaron a un acuerdo bilateral para ofrecer importantes compromisos voluntarios (no vinculantes) relativos a la reducción de las emisiones, sin tener que depender del veto para afirmar su liderazgo. Esta iniciativa impulsó las negociaciones para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que se celebrará en diciembre de 2015 en París, en un contexto más esperanzador, mientras que otros países ofrecieron compromisos a lo largo de la primavera.

Todas las poblaciones del mundo acogerían con satisfacción un pragmatismo mayor y más generalizado.