La solución de conflictos y los derechos humanos en la consolidación de la paz: examen de las tensiones

La prevención de las guerras y las violaciones de los derechos humanos en gran escala, al igual que la reconstrucción de las sociedades a raíz de esas situaciones, requieren un enfoque en el que se incorporen las perspectivas tanto de los defensores de los derechos humanos como de los profesionales de la solución de conflictos. Esto resulta más fácil de decir que de hacer. Estos dos grupos parten de supuestos diferentes, aplican metodologías diferentes y tienen limitaciones institucionales diferentes. De ahí que tiendan a recelar unos de los otros.

A corto plazo, ambos procuran poner fin a la violencia, las pérdidas de vidas y demás sufrimientos lo antes posible. A largo plazo, tanto los defensores de los derechos humanos como los profesionales de la solución de conflictos tratan de ayudar a las sociedades tomando medidas para garantizar que no se repita la violencia y se respeten los derechos de todos los seres humanos. Sin embargo, los métodos que utilizan para lograr estos objetivos y los supuestos en que se basan son diferentes. De resultas de ello, a veces ante un mismo problema adoptan enfoques contradictorios o que se excluyen mutuamente. Por ejemplo, los encargados de solucionar el conflicto, ansiosos de lograr una solución negociada con un mínimo de pérdidas de vidas, podrían dejar de considerar la pertinencia de los derechos humanos para el buen resultado de su labor a largo plazo y para los protagonistas a los que se proponen reunir. Los defensores de los derechos humanos, cuyas actividades se limitan a avergonzar a los responsables, hacerles una publicidad negativa y lograr su condena judicial, podrían perder oportunidades de mejora de los derechos humanos que tal vez se conseguirían mediante la negociación y las técnicas diplomáticas en que se apoyan los solucionadores de conflictos.

A fin de estudiar con más detalle estas diferencias aparentes, en colaboración con una colega del campo de los derechos humanos, la fallecida Ellen Lutz, solicité un grupo de estudios de caso acerca de conflictos en los que, tanto los profesionales de derechos humanos como los de solución de conflictos, han realizado una extensa labor: los ocurridos en Colombia, Sierra Leona e Irlanda del Norte. Nuestro propósito era conocer cómo actuaron estos dos grupos en cada caso, y si se logró una interacción constructiva entre sus actividades. Nuestros estudios de caso pusieron de manifiesto dos dilemas cruciales que deben enfrentarse para poder mejorar la comprensión y la sinergia entre los derechos humanos y la solución de conflictos en las tareas prácticas de consolidación de la paz. Uno de ellos es la tensión que existe entre el establecimiento de relaciones pacíficas sostenibles entre los grupos contendientes en un país, y el procesamiento de los miembros de esos grupos por abusos de los derechos humanos o crímenes de guerra o ambas cosas. El segundo es el importante papel que desempeña la comunidad internacional en cuanto a respaldar o socavar las normas que ayudarían a integrar las prácticas de derechos humanos y las de solución de conflictos.

La contraposición de la rendición de cuentas y la inclusión es un desafío predominante no solo después de la firma de un acuerdo de paz, sino en todas las fases de un conflicto.

Una de las cuestiones más problemáticas que surgen en el período posterior a la concertación de un acuerdo de paz es la manera en que han de tratarse los crímenes de guerra y los abusos de los derechos humanos cometidos por el Gobierno anterior. En tanto que los defensores de los derechos humanos presionan para que se rindan cuentas de los crímenes cometidos y se impongan castigos para evitar abusos ulteriores, a los partidarios de la solución del conflicto les preocupa la posibilidad de que el castigo de los perpetradores ocasione más desintegración de la sociedad, lo cual dificultaría más el proceso de restablecimiento.

Una de las conclusiones interesantes de nuestros estudios de caso es que el desacuerdo acerca de si se debe castigar o rehabilitar a los perpetradores ocurre no solo después de concertado un acuerdo, sino también en todas las demás fases del conflicto. En Colombia, donde persiste la violencia y no se ha logrado acuerdo, esta tensión se manifiesta en la respuesta del Gobierno a los guerrilleros, en particular a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Uno de los redactores de nuestro estudio afirma que aunque los líderes de las FARC desean genuinamente la inclusión y la dignidad, han llegado a considerar la violencia como única vía por la que pueden participar en un Gobierno del que, a lo largo de generaciones, han sido apartados por los liberales y los conservadores. Sin embargo, en el curso de los años estas mismas guerrillas se han dedicado a actividades ilícitas, incluidos los crímenes de guerra y el tráfico de drogas, a fin de apoyar sus operaciones. Esto crea un verdadero desafío: reconocer el legítimo interés de la guerrilla en establecer que la política, y no la violencia, es la vía para resolver las diferencias (la perspectiva de la solución de conflictos), y a la vez reforzar el estado de derecho enjuiciando a los delincuentes por sus actividades relacionadas con las drogas y los secuestros (la perspectiva de los derechos humanos). ¿Cómo pueden conciliarse ambas perspectivas?

En Sierra Leona, el dilema se produjo en torno al otorgamiento de una amnistía a Fodoy Sankoh, el dirigente y fundador del grupo rebelde Frente Revolucionario Unido, en momentos en que se negociaba el acuerdo de paz. El caso era tan importante que llevó al Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan a retirar de manera explícita, como política institucional, el apoyo de las Naciones Unidas al otorgamiento de amnistía a líderes de facciones por crímenes de guerra, como incentivo para un acuerdo de paz. Si bien el Secretario General de las Naciones Unidas no podía iniciar la imposición de sanciones a tales líderes, la retirada de la aprobación de la amnistía por las Naciones Unidas envió claramente la señal de que la Organización se negaba a ser parte en semejante acuerdo. Después de las conversaciones sobre Sierra Leona entró en funcionamiento la Corte Penal Internacional y ello ha posibilitado el enjuiciamiento de líderes por presuntos crímenes de guerra. Esta circunstancia reduce aún más la posibilidad de que los líderes pidan una amnistía total a cambio de la firma de un acuerdo de paz. Queda por ver qué repercusión tendrá la Corte en las futuras negociaciones de paz. Por ejemplo, hasta el momento en que se redactó el presente artículo, las investigaciones de la Corte Penal Internacional acerca de las acciones del Ejército de Resistencia del Señor en el norte de Uganda habían impedido la conclusión de las conversaciones de paz en ese lugar.

El Acuerdo del Viernes Santo en Irlanda del Norte incluye un sólido componente de derechos humanos que ha de regir las relaciones futuras, pero omite todo reconocimiento de los pasados actos discriminatorios contra los católicos de la región, que fueron la causa original de la violencia al comienzo de los altercados, a fines del decenio de 1960. Los redactores del estudio observan que la fundación del Estado se basó en la discriminación y que, aún hoy, la aplicación de las disposiciones sobre derechos humanos del Acuerdo del Viernes Santo "es insuficiente". De hecho, a lo largo de los años el hincapié ha pasado de los derechos humanos a la distribución del poder. Cabe aducir que la constante violencia de baja intensidad y la incompleta aplicación del Acuerdo podrían deberse en alguna medida a que todavía no es posible examinar debidamente la causa fundamental del conflicto, ni se ha abordado esta cuestión.

Estos casos no proporcionan respuestas para los dilemas citados, sino que ilustran lo complejas que pueden ser las concesiones en las circunstancias del mundo real. Por ejemplo, no se ha hecho ningún análisis sistemático para determinar si la amnistía contribuye o no a un deterioro del estado de derecho o a la inestabilidad de los acuerdos de paz. Estos casos muestran la necesidad de que se realicen tales análisis.

La comunidad internacional desempeña un papel clave para determinar si las prácticas en materia de derechos humanos y de solución de conflictos se contraponen o se complementan.
En nuestros tres casos, hubo actores externos que tuvieron una enorme repercusión en la forma en que han evolucionado los procesos de defensa de los derechos humanos y de solución del conflicto. Los Estados Unidos y las Naciones Unidas, en particular, establecieron la pauta mediante sus políticas y conductas.

Las Naciones Unidas fueron el factor externo dominante en Sierra Leona, al desplegar sobre el terreno a un sólido equipo de expertos en derechos humanos para que asesoraran sobre las disposiciones del acuerdo de paz, conformaran una comisión de la verdad y coordinaran las actividades de las numerosas organizaciones no gubernamentales de derechos humanos que funcionaban en el país. Incluso por la parte de la solución del conflicto, como se señaló anteriormente, el Representante Especial del Secretario General para Sierra Leona adoptó una enérgica posición en contra de la amnistía internacional por violaciones de los derechos humanos. Las Naciones Unidas también ayudaron a establecer un tribunal encargado de enjuiciar a los perpetradores, cuando se produjo una intensificación de la violencia después de concertado el acuerdo. La colaboración que tuvo lugar entre los agentes de la solución del conflicto y los de defensa de los derechos humanos en Sierra Leona, alentada y respaldada por las Naciones Unidas, proporciona un modelo positivo que puede aprovecharse al organizar operaciones en otros países.

Como demuestran nuestros casos, esa colaboración no ha ocurrido en Colombia ni en Irlanda del Norte. En Colombia, con el adiestramiento militar y el apoyo financiero de los Estados Unidos, el Gobierno ha adoptado un enfoque militarista frente los movimientos de la guerrilla con la esperanza de eliminarla y destruir el tráfico de drogas. No ha logrado ninguno de estos objetivos. Mientras que las violaciones de los derechos humanos atraen la atención internacional, de organizaciones no gubernamentales y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el proceso de establecimiento de la paz no ha recibido un apoyo exterior comparable. Al parecer, la participación internacional, especialmente del Gobierno de los Estados Unidos, ha empeorado la situación en lugar de mejorarla, sobre todo con respecto a la colaboración entre el elemento de derechos humanos y el de solución de conflictos.

En alguna medida, lo mismo puede afirmarse de Irlanda del Norte. De acuerdo con los autores de nuestros estudios, el proceso de establecimiento de la paz, emprendido bajo los auspicios de mediadores internacionales, reforzó la noción de dos tribus enfrascadas en una competencia inevitable. Las disposiciones relativas a la distribución del poder, consagradas en el Acuerdo del Viernes Santo de 1998, afirmaron aún más estas divisiones. Al mismo tiempo, podrían haberse evitado 30 años de violencia si la comunidad internacional hubiera estado dispuesta a enfrentar la discriminación y los abusos de los derechos humanos que tuvieron lugar allí mucho antes de que empezaran los disturbios. Incluso hoy día, los orígenes del conflicto relacionados con los derechos humanos no se han resuelto y persiste una violencia de baja intensidad. Tanto el programa de derechos humanos como el de solución del conflicto están sufriendo las consecuencias.

Por tanto, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de incorporar las normas de derechos humanos en las actividades de solución de conflictos con miras al establecimiento de la paz en los casos de asimetría extrema del poder. Las normas de derechos humanos ayudan a abordar estas asimetrías de dos maneras importantes. En primer lugar, ayudan a empoderar a la parte más débil, una norma que ya tiene el respaldo de la comunidad de solución de conflictos. Al fortalecer el hincapié en las normas de derechos humanos, los procesos de solución de conflictos a cargo de una tercera parte pueden lograr mayor eficacia al dar a la parte más débil el apoyo que tal vez necesite para negociar desde un punto de vista más equitativo. En segundo lugar, las normas de derechos humanos son importantes para fortalecer la noción de que la soberanía de un Estado entraña la responsabilidad de proteger a los civiles que se hallan dentro de sus fronteras.

Más importante aún es que quienes diseñan y ponen en marcha procesos de solución de conflictos para la consolidación de la paz en situaciones de conflicto interno, no pueden asumir que los derechos humanos "no son asunto nuestro". Son componentes clave de los intereses y las preocupaciones de las partes, importantes indicadores de la asimetría de poder y en ocasiones de abusos de poder, y con frecuencia son tanto causas como consecuencias de los conflictos que nos proponemos zanjar o transformar. Es crucial que los encargados de consolidar la paz conozcan y comprendan los puntos fuertes y débiles de las normas de derechos humanos, así como la forma de utilizarlas de manera constructiva y apropiada.