La gobernanza marina mundial y la ordenación de los océanos para el logro del Objetivo de Desarrollo Sostenible 14

 

Durante decenios, la actividad humana en los océanos del mundo y en sus proximidades ha aumentado exponencialmente, provocando graves consecuencias negativas para el estado de nuestro medio marino. Los científicos están descubriendo que los cambios son mayores y más rápidos, y que la salud de los océanos se está deteriorando más rápidamente, de lo que se había anticipado. Hoy vivimos en una era de cambio climático, y no hay zona alguna del océano a la que no haya afectado la influencia del ser humano. Algunas zonas, en particular, las cercanas a los grandes centros de población, están marcadamente afectadas por múltiples presiones. Las amenazas a que se enfrentan los océanos son muchas, y entre ellas, cabe citar las prácticas pesqueras no sostenibles y destructivas, la pesca ilegal y no declarada, la contaminación procedente de fuentes terrestres y de embarcaciones, la destrucción de hábitats, la introducción de especies invasoras, el ruido oceánico, las colisiones de buques con cetáceos y la extracción de minerales, de petróleo y de gas. Los impactos adversos resultantes de estas actividades se acumulan a los efectos de la acidificación y el calentamiento de los océanos, los cambios de las corrientes, la menor mezcla del agua oceánica y la disminución de los niveles de oxígeno en el agua. Aunque las especies y los ecosistemas marinos podrían soportar un tipo o intensidad de impacto, se ven mucho más gravemente afectados por una combinación de efectos.

El impacto total puede ser mayor que la suma de sus partes. El deterioro de la salud de los océanos tiene graves consecuencias para las personas, sus medios de subsistencia y toda su economía, y las comunidades más pobres que dependen de los recursos oceánicos son a menudo las más afectadas.

Las múltiples presiones humanas que afectan a los océanos guardan una relación directa con el nivel de eficacia de la gobernanza. La gobernanza de las zonas marinas y costeras en muchos países y en aguas internacionales es principalmente sectorial: los organismos de pesca regulan las capturas pesqueras, las agencias ambientales se ocupan de la prevención de la contaminación y otros organismos especializados regulan el transporte marítimo, la explotación minera y la extracción de petróleo y gas. Asimismo, distintos organismos suelen elaborar y aplicar estrategias y políticas relativas a la diversidad biológica y el medio ambiente, la pesca, el cambio climático y la reducción de la pobreza. Y aquí reside el problema. Los efectos acumulados no pueden gestionarse eficazmente de forma aislada. Los múltiples factores de perturbación requieren una gestión integrada, lo que significa que necesitamos adoptar, urgentemente, un enfoque más integral de la gobernanza de los océanos. La gestión sectorial tradicional no será suficiente para hacer frente a la creciente degradación de los océanos. Hoy se considera que una de las cuestiones más importantes en materia de ecología marina consiste en comprender y gestionar las interacciones y los efectos acumulados de los múltiples factores de perturbación.

La situación se complica porque el medio marino se considera generalmente de "propiedad pública", y de hecho, las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional son calificadas como patrimonio mundial. Los sistemas consuetudinarios de tenencia marina que existen, por ejemplo, en muchos países del Pacífico Sur y del Japón, constituyen una excepción, ya que la mayoría de las zonas oceánicas son de libre acceso. Esta falta de sentido de la propiedad puede conducir a una "tragedia en el patrimonio mundial", y la actitud de ignorar los problemas que suele prevalecer provoca la degradación de la biodiversidad en las distintas zonas de los océanos. Por eso, para avanzar en la gobernanza de los océanos es importante hacer comprender a los responsables de la adopción de decisiones y al público en general que la supervivencia de toda la humanidad depende de los océanos y que, por tanto, todos somos partes interesadas en los océanos.

Desde la perspectiva de la gobernanza, las zonas marinas situadas fuera de la jurisdicción nacional presentan desafíos particulares. Incluso aunque se comprenda bien la necesidad de adoptar enfoques integrados y uniformes a la hora de hacer frente a las múltiples amenazas que pesan sobre los océanos, no hay un Estado, organización o institución que asuma la responsabilidad general de gestionar las zonas marinas situadas fuera de la jurisdicción nacional, y todos los reglamentos y mecanismos institucionales, a excepción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM), son de carácter sectorial. Así pues, la decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas —en su resolución 69/292— de establecer un comité preparatorio encargado de presentar a la Asamblea recomendaciones sobre los elementos de un proyecto de texto de un instrumento internacional jurídicamente vinculante en el marco de la CNUDM relativo a la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional brinda una oportunidad para mejorar de forma significativa la gobernanza de los océanos.

Aunque existe un acuerdo general en la política internacional sobre la necesidad de adoptar un enfoque ecosistémico para mejorar la gobernanza de los océanos, su aplicación en la práctica sigue siendo escasa. Esto se debe en gran parte a las muchas dificultades prácticas de aplicación, como la falta de disponibilidad de la información adecuada y de herramientas analíticas y científicas para apoyar el proceso. También puede deberse, en parte, a una comprensión limitada de lo que constituye exactamente un enfoque ecosistémico y de sus disposiciones para la amplia participación de todas las partes interesadas. Existen muchos enfoques ecosistémicos diferentes, como los utilizados por el Convenio sobre la Diversidad Biológica y por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, que son altamente compatibles. En la práctica, entre los enfoques ecosistémicos más ampliamente aplicados están la ordenación integrada de las zonas costeras y la gestión integrada de los recursos hídricos, a veces denominada ordenación de las cuencas fluviales. Aunque no formalmente llamados "enfoques ecosistémicos", ambos adoptan un sistema global o integrado como base de la planificación y la gestión. Además, muchos sistemas de gestión autóctona incorporan una visión integral de las conexiones entre todos los seres vivos y su entorno y, por tanto, reflejan también un enfoque ecosistémico.

Se pueden utilizar muchas herramientas y estrategias para aplicar un enfoque ecosistémico a la gestión de las actividades humanas en el océano y en las zonas costeras. Por ejemplo, la clasificación biorregional, los sistemas uniformes para las zonas marinas protegidas o gestionadas, la zonificación de los océanos y la ordenación pesquera. La evaluación del impacto ambiental y la evaluación estratégica ambiental garantizan que las actividades propuestas no causen una degradación indebida del medio ambiente. En general, sigue habiendo un desafío clave: integrar los diversos enfoques de gestión adoptados por los sectores en un plan general y uniforme que tenga el enfoque ecosistémico como marco de referencia. La planificación del espacio marino es un enfoque que puede ayudar a los países a emprender esta tarea, y está ganando considerable popularidad. La planificación del espacio marino permite integrar las actividades humanas sin atentar contra los valores de la conservación. De forma similar a la ordenación integrada de las zonas costeras, permite la aplicación de un enfoque ecosistémico mediante un proceso de planificación en el que participan todas las partes interesadas. Mediante la planificación del espacio marino, las partes interesadas pueden aportar sus ideas para una zona, identificar dónde se desarrollan actualmente las actividades humanas (como la producción de energía en alta mar, el transporte marítimo, la pesca, la acuicultura, el turismo, la explotación minera y otras actividades) y dónde sería deseable que se desarrollaran en el futuro, e identificar los conflictos reales o potenciales entre las diferentes formas de explotación de los océanos, así como entre las actividades humanas y los resultados deseados en materia de conservación. El plan espacial resultante puede contribuir al uso sostenible y a la conservación de zonas concretas mediante el establecimiento de zonas marinas protegidas y la adopción de otras medidas apropiadas evitando al mismo tiempo los posibles conflictos.

Al aplicar estos enfoques es importante tener en cuenta que los océanos están interconectados por el movimiento de las masas de agua, la migración de las especies y la dispersión de las larvas. Aunque las zonas económicas exclusivas de los países son entidades jurídicamente independientes de las zonas marinas situadas fuera de la jurisdicción nacional, están vinculadas desde el punto de vista ecológico y biológico. Por tanto, la aplicación de la gobernanza en el contexto de un enfoque ecosistémico tendrá también que tener en cuenta los ecosistemas y las especies que atraviesan las fronteras políticas. Este enfoque beneficiará no solamente a los recursos pesqueros y a las especies migratorias, sino también a las comunidades costeras, en especial las de los países en desarrollo, para las que estas especies y ecosistemas tienen una gran importancia económica, social y cultural.

Cualquier solución que pretenda mejorar la gobernanza de un océano interconectado debe incluir dos componentes: i) tiene que apoyar y aprovechar los sistemas de ordenación costera que ya aplican las comunidades y que funcionan bien, como por ejemplo los sistemas tradicionales de ordenación marina de los pueblos indígenas y las comunidades locales, basados total o parcialmente en los conocimientos tradicionales; y ii) tiene que garantizar la protección y la mejor gestión de las especies y hábitats que tienen importancia económica, social y cultural en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, haciendo frente a las amenazas puntuales y a las acumuladas mediante el uso de herramientas como la prevención de la captura incidental, la ordenación eficaz de la pesca y la prevención de las colisiones de buques, así como de nuevas técnicas dinámicas para las zonas marinas protegidas y otras actividades de gestión por zonas.

Podemos aprender muchas lecciones de la ordenación de las zonas costeras y de las medidas adoptadas por las comunidades costeras; estos conocimientos pueden transmitirse y aprovecharse en beneficio de la gestión de las actividades humanas en los ecosistemas oceánicos de todo el mundo. Entre ellas cabe citar el establecimiento de mecanismos para lograr una coordinación y colaboración eficaces entre las instituciones sectoriales y los niveles de gobierno, el fortalecimiento de la confianza y una mayor participación de las partes interesadas de forma que todos puedan hacerse oír, incluso aquellos que normalmente no participan en los procesos de gestión, y la incorporación en la gestión de los mejores conocimientos científicos disponibles, incluidos los conocimientos tradicionales, en particular, en los casos en que los datos científicos son insuficientes. Estas lecciones incluyen también el reparto equitativo de los costos y los beneficios de la conservación y la gestión, de modo que las comunidades costeras no tengan que soportar una carga desproporcionada cuando, por ejemplo, se establece una zona marina protegida.

El Objetivo de Desarrollo Sostenible 14, con su amplia serie de metas, brinda una oportunidad para que la gobernanza de los océanos ocupe un primer plano en el diálogo mundial sobre el desarrollo sostenible. Y no solo es una oportunidad para que se produzca un rico intercambio de ideas, sino también para reunir a las partes interesadas en los océanos y acordar una nueva hoja de ruta encaminada a mejorar la gobernanza de los océanos en beneficio de los ecosistemas, las personas y sus medios de subsistencia. Para lograrlo, es preciso dar un nuevo significado a la ordenación de los océanos, que se apoye en la aplicación de un enfoque ecosistémico, holístico e integrado con respecto a la gestión de todas las actividades humanas que afectan a los océanos.