La financiación en el ámbito del clima. Componer el rompecabezas

Tras la decepción por el tan anunciado Acuerdo de Copenhague de 2009, se consideró que los acuerdos de Cancún de 2010 habían representado algún progreso, dado que se llegó al acuerdo de establecer el Fondo Ecológico para el Clima con objeto de ampliar gradualmente el suministro de financiación a largo plazo para los países en desarrollo.

En el curso del pasado año, y en gran medida sin que fuera de conocimiento público, los gobiernos de países ricos y países pobres se dedicaron a diseñar el Fondo Ecológico para el Clima, cuyo fin es movilizar 100.000 millones de dólares al año para 2020, que se dedicarán a la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus efectos. Sin embargo, ¿Necesitamos realmente y podemos costear un nuevo fondo mundial, sobre todo en el deteriorado entorno financiero actual?

El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), un mecanismo creado en vísperas de la histórica Cumbre de la Tierra de Río, en 1992, para promover el desarrollo sostenible de los países pobres, ha venido sirviendo de principal fuente de financiación para los convenios mundiales sobre el medio ambiente creados en Río, incluido el relativo al cambio climático. Actualmente el FMAM otorga subvenciones por valor de 300 millones de dólares anuales para la mitigación del cambio climático en los países en desarrollo. También dirige dos fondos en nombre de la Convención sobre el Cambio Climático, a saber, el Fondo Especial para el Cambio Climático y el Fondo para los Países Menos Adelantados. Estos fondos han proporcionado 420 millones de dólares en subvenciones para los países en desarrollo en un esfuerzo por reducir la vulnerabilidad al cambio climático en el contexto de su desarrollo nacional. También se estableció un Fondo de Adaptación de conformidad con el Protocolo de Kyoto de la Convención sobre el Cambio Climático. Asimismo, en 2008 el Banco Mundial estableció dos fondos de inversión en el clima con objeto de proporcionar subvenciones y préstamos para la mitigación del cambio climático y la adaptación. Existen fondos similares en diversos bancos regionales de desarrollo, organismos de las Naciones Unidas y organismos de ayuda bilateral, que se ocupan todos del cambio climático.

Habida cuenta de esta larga lista de fondos, ¿por qué necesitamos uno más para el cambio climático? ¿Qué puede hacer que no hagan los fondos y las instituciones existentes? La respuesta común es que necesitamos un mecanismo capaz de proporcionar recursos a escala suficientemente grande para librar a las economías de su dependencia de sistemas energéticos basados en combustibles fósiles. Una respuesta secundaria es que necesitamos un fondo más democrático en su estructura de gobernanza. No cabe duda de que imaginar un fondo nuevo capaz de movilizar cientos de miles de millones de dólares es un ejercicio mental estimulante, pero no práctico habida cuenta del precario entorno económico, en el que los gobiernos de la mayoría de los países desarrollados tienen problemas financieros. Por ejemplo, en el verano de 2011 todos presenciamos las enconadas batallas en torno al presupuesto y al nivel máximo de endeudamiento que tuvieron lugar en el Congreso de los Estados Unidos. En 2010, el Congreso aprobó solo 90 millones de dólares de los 144 millones de dólares prometidos por los Estados Unidos al FMAM; este año no se espera que mejore esa situación. Los fondos de inversión en el clima obtuvieron resultados aún peores.

Es inútil esperar que un nuevo megafondo sea recibido con beneplácito por los legisladores. Los creadores del Fondo Ecológico para el Clima, naturalmente, conocen estas realidades y al parecer tienen depositadas sus esperanzas en que el sector privado proporcione la mayor parte de los 10.000 millones de dólares correspondientes a este año -al menos esta es la opinión de la mayor parte de los países desarrollados. Pero hay muchos obstáculos, entre ellos el hecho de que la Junta del Fondo no prevé la participación del sector privado, y que la mayoría de los países en desarrollo consideran que el Fondo debe ser financiado con cargo a los presupuestos de los gobiernos.

Con todo, a mi juicio podría lograrse un mecanismo verdaderamente transformador de la financiación relacionada con el cambio climático, al nivel de 100.000 millones de dólares por año, si adoptáramos un enfoque diferente. Se necesita un enfoque de corto a mediano plazo que prepare las condiciones para una estrategia a largo plazo.

En primer lugar, es preciso afrontar el caos actual y la falta de recursos del sistema de financiación relacionada con el cambio climático. No es necesario establecer otro anémico fondo nuevo. Los fondos existentes requieren fortalecimiento, regularidad de las corrientes de financiación y reforma de los procesos de gobernanza, con miras a lograr sistemas más transparentes y democráticos.

En segundo lugar, podría establecerse que el Fondo Ecológico para el Clima funcionara como un "fondo de fondos" virtual que coordinara todas las fuentes de financiación actuales, incluido el seguimiento de las inversiones del sector privado. Actualmente cada fondo tiene sus propias normas, lo cual confunde a los países de poca capacidad que tienen dificultades para estructurar conjuntos de asistencia técnica viables. La Junta del Fondo Ecológico para el Clima podría definir normas comunes y examinar detenidamente los proyectos que las entidades clasifican como "de financiación relacionada con el cambio climático", cualquiera que sea el lugar de esas entidades en la arquitectura financiera mundial. Este fondo de fondos debería tener también sus propios recursos a fin de complementar los recursos corrientes de los diferentes fondos, de modo que pudiera dar respuestas adecuadas según evolucionaran las directrices de las Conferencias de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

El establecimiento de normas comunes estaría en total consonancia con los principios de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda, aclamada internacionalmente, dado que todos los fondos perseguirían el bien común. Este enfoque requeriría que las negociaciones sobre el Fondo Ecológico para el Clima se concentraran en una estructura de gobernanza que, al tiempo que rindiera cuentas a las partes en la Convención Marco sobre el Cambio Climático, pudiera supervisar, coordinar e integrar la labor de los fondos para el clima vigentes de manera democrática y transparente. Así se garantizará que las acciones de los diferentes fondos sean más eficientes y tal vez nos permitiría alcanzar el objetivo de los 100.000 millones de dólares, mediante una contabilidad transparente de todos los recursos relacionados con el cambio climático.

Si bien podríamos establecer la solución rápida descrita anteriormente, a fin de realizar nuestra ambición de aumentar gradualmente las inversiones para transformar las economías con miras al desarrollo económico basado en combustibles no fósiles, la solución a largo plazo sería el establecimiento de un "Banco Ecológico". Con objeto de asegurar la disponibilidad del más alto nivel posible de recursos para las actividades del Banco Ecológico, en lugar de emplearlos para su capitalización, este Banco debería establecerse como subsidiario de una institución existente. Solo mediante su creación podríamos potenciar los recursos de los mercados de capital y emplear una diversidad de instrumentos financieros, incluida la utilización creativa del mercado del carbono.

En el marco de este Banco Ecológico, los principales fondos para el cambio climático existentes -el FMAM, los fondos de inversión en el clima y el Fondo de Adaptación- podrían funcionar como "ventanillas" de financiación en respuesta a los objetivos de las diferentes ventanillas de financiación que se examinan en el marco del Fondo Ecológico para el Clima. Estas ventanillas de financiación podrían tener sus respectivos mecanismos de gobernanza. Sin embargo, la Junta del Fondo Ecológico para el Clima tendría la responsabilidad general de la gobernanza de las ventanillas, tomaría decisiones sobre la financiación y también rendiría cuentas a la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Ha llegado el momento de establecer objetivos más altos componiendo las piezas de este complicado rompecabezas. Cumpliremos el objetivo de los 100.000 millones de dólares por año si potenciamos inteligentemente los fondos existentes y sus arduamente ganadas experiencias, mejorando a la vez la rendición de cuentas del sistema en conjunto. Podríamos hacer realidad nuestro sueño colectivo poniendo en juego los recursos que ya poseemos.