La diplomacia preventiva en las Naciones Unidas

La idea de la diplomacia preventiva ha cautivado a las Naciones Unidas desde que el Secretario General Dag Hammarskjöld la formulara por primera vez, hace casi medio siglo. El Artículo 99 de la Carta de las Naciones Unidas contenía un presagio de la diplomacia preventiva. Desde el surgimiento de las Naciones Unidas, el Secretario General Trygve Lie hizo uso de sus atribuciones en virtud de ese Artículo para reunir información sobre determinadas situaciones, establecer contactos con los interesados, enviar emisarios para que observaran de cerca las situaciones e hicieran lo que estuviera a su alcance para atajar o contener las crisis que suscitaban preocupación internacional.

El Secretario General Dag Hammarskjöld sabía que no era mucho lo que podían hacer las Naciones Unidas en el caso de un conflicto de intereses directo entre las superpotencias en el contexto de la guerra fría. Pero tenía presente que, de presentarse la oportunidad, tal vez podría atajar las controversias entre potencias menores y evitarles la atracción gravitacional de la pugna entre las superpotencias. Hammarskjöld estableció características de la práctica de la diplomacia preventiva que todavía hoy conservan una gran validez. Una de ellas era decidir si sus esfuerzos serían útiles. Ese juicio siempre estaba implícito; no había nada de automático en su intervención. Utilizaba representantes a quienes enviaba en misiones especiales o destacaba en determinadas situaciones. Tenía en mente desplegar un anillo de representantes alrededor del mundo.

El Secretario General U Thant llevó más lejos la visión de Hammarskjöld. Su papel en la prevención de un enfrentamiento nuclear a causa de la crisis de los misiles en Cuba debe catalogarse como el más espectacular ejemplo de diplomacia preventiva que figura en los anales de las Naciones Unidas. Los archivos de la Organización contienen dramáticos materiales en los que se documentan sus gestiones. Más adelante volveré a referirme a esta cuestión.

El Secretario General Kurt Waldheim continuó con la práctica de la diplomacia preventiva. Alcanzó éxitos en las controversias fronterizas entre el Irán y el Iraq durante el decenio de 1960. Recurrió a los llamamientos en situaciones peligrosas como la guerra árabe-israelí de 1973. Actuó diligentemente al prestar ayuda con el envío de personal de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz a fin de que contuvieran y controlaran esa situación, y fue merecedor de elogios por sus esfuerzos.

El Secretario General Javier Pérez de Cuéllar actuó acertadamente cuando envió una discreta misión de determinación de los hechos a Bulgaria y Turquía en 1989 para atajar el deterioro de una controversia entre los dos países. Exhortó a que se mantuviera una amplia vigilancia mundial de las amenazas para la seguridad y el bienestar de las personas, y estableció, dentro de la Oficina del Secretario General, una dependencia encargada de recopilar y analizar información que lo ayudara a poner sobre aviso al Consejo de Seguridad acerca de situaciones que pudieran poner en peligro o quebrantar la paz y la seguridad internacionales.

El Secretario General Boutros Boutros-Ghali ocupó el cargo poco después del fin de la guerra fría, en medio de esperanzas de un nuevo orden mundial. En enero de 1992, el Consejo de Seguridad, en la primera reunión en la cumbre que celebraba, le pidió que presentara un informe sobre la futura función de las Naciones Unidas en la prevención de conflictos y el establecimiento y la consolidación de la paz, lo que lo llevó a presentar el informe titulado Un programa de paz, ampliamente aclamado. Boutros-Ghali practicó la diplomacia preventiva en casos como la guerra entre Eritrea y el Yemen, y apoyó el establecimiento del primer despliegue preventivo de personal de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz en la ex República Yugoslava de Macedonia.

El Secretario General Kofi Annan continuó la labor de sus predecesores y presentó tres informes sobre el tema. Ejerció la diplomacia preventiva con éxito en el conflicto fronterizo entre el Camerún y Nigeria por la península Bakassi.

El actual Secretario General Ban Ki-Moon ha llevado adelante la práctica de la diplomacia preventiva en las Naciones Unidas, y ha proporcionado un valiente liderazgo con respecto a la cuestión del cambio climático que se situará en la categoría de diplomacia preventiva. También ha presentado informes sobre diplomacia preventiva a la Asamblea General.

LA DIPLOMACIA PREVENTIVA DE U THANT DURANTE LA CRISIS DE LOS MISILES EN CUBA

Los historiadores reconocen que la crisis de los misiles en Cuba fue el momento más peligroso de la historia de la humanidad, cuando, durante los trece días comprendidos entre el 16 y el 28 de octubre de 1962, el mundo estuvo más cerca que nunca de hacerse volar en pedazos. El 22 de octubre, el Presidente John F. Kennedy anunció que había ordenado una cuarentena naval alrededor de Cuba que entraría en vigor el 24 de octubre. Barcos estadounidenses y soviéticos llegaron a estar en estrecha proximidad, y, según se sabe ahora, el capitán de un submarino de la URSS autorizó el empleo de armas nucleares en defensa de los barcos soviéticos o en su propia defensa. Las gestiones del Secretario General de las Naciones Unidas U Thant contribuyeron notablemente a desactivar la crisis.

El 24 de octubre de 1962, en su discurso ante el Consejo de Seguridad, U Thant recalcó que estaba en juego el destino mismo de la humanidad. Instó a que se celebrarán urgentemente negociaciones entre las partes directamente involucradas e informó al Consejo de que había enviado exhortaciones urgentes al Presidente Kennedy y al Primer Ministro Nikita Khruschev para que establecieran una moratoria de dos a tres semanas de duración. Esa medida entrañaría, por parte de la URSS, la suspensión voluntaria de todos los envíos de armamentos a Cuba. Por parte de los Estados Unidos entrañaría la suspensión voluntaria de la cuarentena, y en especial del registro de los barcos que se dirigieran a Cuba. También hizo un llamamiento al Presidente y al Primer Ministro de Cuba para que suspendieran la construcción y el desarrollo de servicios e instalaciones militares importantes en Cuba durante el período de negociación. Asimismo, ofreció su disposición para cualesquiera servicios que personalmente pudiera prestar a todas las partes interesadas.

El 25 de octubre de 1962, el Primer Ministro Khruschev dirigió a U Thant una comunicación por escrito en la que aceptaba su propuesta. El Presidente Kennedy también le comunicó por escrito ese día que, si bien apreciaba el espíritu del mensaje de U Thant, la clave de la solución de la crisis era la retirada de las armas de Cuba. Los barcos soviéticos siguieron navegando hacia las aguas comprendidas en la cuarentena. Ese mismo día U Thant hizo un llamado urgente a los dos líderes, porque le preocupaba que los barcos soviéticos que ya se dirigían a Cuba pudieran desafiar la cuarentena y dar lugar a un enfrentamiento entre barcos soviéticos y estadounidenses, lo cual anularía toda posibilidad de negociación. En consecuencia, pidió al Primer Ministro Khruschev que instruyera a los barcos soviéticos que navegaban con rumbo a Cuba que permanecieran fuera de la zona de interceptación por un período limitado. También pidió al Presidente Kennedy que instruyera a los barcos estadounidenses desplegados en el Caribe que hicieran todo lo posible por evitar un enfrentamiento directo con barcos soviéticos. Comunicó a cada dirigente que si recibía las garantías solicitadas informaría a la otra parte al respecto.

El Presidente Kennedy aceptó de inmediato su propuesta, aunque ello dependía de la aceptación por el Gobierno soviético. El Primer Ministro Khruschev también aceptó la moratoria. Informó a U Thant de que había ordenado que los barcos soviéticos que navegaban hacia Cuba permanecieran fuera de la zona de interceptación temporalmente. Al día siguiente, 26 de octubre, U Thant envió un mensaje al Primer Ministro de Cuba, Fidel Castro, en el que le informaba de las alentadoras respuestas a su llamamiento y le pedía que, durante el período de negociaciones, se suspendiera la construcción de grandes instalaciones militares en Cuba, y especialmente de las diseñadas para el lanzamiento de misiles balísticos de alcance medio e intermedio.

Después que los líderes estadounidense y soviético hubieron aceptado el llamamiento de U Thant, y durante el período crucial que este había obtenido para ellos, el Presidente Kennedy y el Primer Ministro Khruschev tuvieron su propio intercambio de opiniones por medio de cartas y mensajeros, y lograron llegar a un acuerdo sobre la fórmula que, a la larga, puso fin a la crisis de los misiles. U Thant visitó Cuba del 30 al 31 de octubre de 1962 para celebrar reuniones con los dirigentes cubanos. Esa visita fue importante porque dio a los dirigentes cubanos la oportunidad de que se escuchara su criterio.

En momentos en que se consolidaba el acuerdo, en su carta de fecha 28 de octubre de 1962 dirigida al Primer Ministro Khruschev, el Presidente Kennedy escribió: "Los distinguidos esfuerzos del Secretario General interino U Thant han facilitado en gran medida la tarea que cada uno de nosotros debía cumplir." Después de convenidos todos los detalles y superada la crisis, los negociadores estadounidenses y soviéticos dirigieron una carta conjunta a U Thant que decía lo siguiente: "En nombre de los Gobiernos de los Estados Unidos de América y la Unión Soviética, deseamos expresarle nuestro reconocimiento por sus esfuerzos para ayudar a nuestros Gobiernos a evitar la grave amenaza a la paz que surgió en la zona del Caribe."

REFLEXIONES PARA EL FUTURO

En 1987, el Secretario General Pérez de Cuéllar abogó por que el sistema de las Naciones Unidas mantuviera una vigilancia mundial amplia para detectar las amenazas a la seguridad humana. Esta idea conserva su valor y debería reactivarse. Las Naciones Unidas cuentan con centros regionales de prevención de conflictos en algunas partes del mundo, como África Occidental y Asia Central. Sería una política acertada establecer más centros de esta índole. También valdría la pena mejorar la cooperación con los mecanismos regionales y subregionales de prevención de conflictos. Es importante, asimismo, ampliar el personal del Departamento de Asuntos Políticos dedicado a la labor preventiva.

El Secretario General, reforzando el papel del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y de sus Asesores Especiales sobre la responsabilidad de proteger y sobre la prevención del genocidio, debería fomentar la diplomacia de la democracia y los derechos humanos a nivel de país. Esto facilitaría la prevención de los conflictos.

El alivio de la pobreza extrema es crucial, en la misma medida que el empoderamiento de la mujer. Se trata de cuestiones de estrategia y también de justicia. Realzar la dignidad humana es fundamental para el éxito de la prevención.

La idea de la diplomacia preventiva es uno de las grandes conceptos de las Naciones Unidas que persistirán durante toda la existencia de la Organización mundial; porque esa idea se sustenta en la sencilla convicción de que es preciso considerar todo aquello que pueda hacerse para prevenir las crisis o los conflictos.

Véase también: Bernard G. Ramcharan Preventive Diplomacy at the UN. UN Intellectual History project, 2008. El autor escribió también el primer borrador preparado por la Secretaría de las Naciones Unidas de Un programa de paz: diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz.