La Agenda 2030: reducción de todas las formas de violencia

 

En la primera meta del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 16, que forma parte de la Agenda 2030, se hace un llamamiento a una reducción significativa de “... todas las formas de violencia y las correspondientes tasas de mortalidad en todo el mundo”. Sin embargo, la “guerra contra la guerra”, por tomar prestado un término acuñado por Joshua Goldstein, no marcha bien. Tras decenios de avances en la reducción de la carga mundial de conflictos violentos, los últimos cuatro años se viene observando un aumento planetario del conflicto armado, la violencia contra civiles y otras formas de violencia, todo ello acompañado de una crisis sin precedentes en los desplazamientos mundiales y un apreciable deterioro del bienestar humano en las zonas afectadas por conflictos. Ante ello, la comunidad internacional debe encontrar la energía, las estrategias, la voluntad y los recursos necesarios para reducir la violencia en todas sus formas previniendo los conflictos, protegiendo a las poblaciones vulnerables y reconstruyendo Estados y sociedades tras el paso de la violencia. Al incorporar en los ODS la reducción de todas las formas de violencia, los Estados Miembros de las Naciones Unidas han echado los correspondientes cimientos. Al igual que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que los precedieron, los ODS no aportan todas las respuestas, pero fijan las prioridades y expectativas del mundo entero, establecen puntos de referencia para que podamos determinar nuestro avance y dan el pistoletazo de salida a una iniciativa mundial concertada. La reducción de la violencia es ya uno de esos objetivos; la pregunta es cómo puede hacerse realidad.

Hace mucho tiempo que es torturada la relación entre desarrollo económico y conflicto violento. Por un lado, la paz y el desarrollo van indisolublemente unidos. No solo se trata de que el conflicto armado tal vez inhiba el desarrollo económico más que ningún otro factor, hasta el punto de que a veces se denomina “desarrollo a la inversa”, sino también de que el crecimiento económico sostenido va íntimamente ligado a un número muy superior de posibilidades de paz. En ese contexto, no es de extrañar que la consecución de los ODS en Asia Oriental haya arrojado resultados relativamente positivos en el contexto de una “larga paz” que se remonta hasta 1979, año desde el que no se han registrado conflictos interestatales y han disminuido acusadamente las guerras civiles y la violencia unilateral. Tampoco sorprende que los países que muestran los peores resultados en cuanto a la consecución de los ODM sean Estados afectados por conflictos (como la República Democrática del Congo, Côte d’Ivoire, la República Centroafricana y el Afganistán) u otros aquejados de violencia social endémica (Papua Nueva Guinea). Desde el estallido en 2011 de la guerra de Siria, el país pasó de ser uno de los más avanzados al respecto a formar parte del grupo de los más atrasados. Así pues, está empíricamente demostrado que, para ganar la guerra a la pobreza, la comunidad internacional debe ganar la guerra a la propia guerra. Sin embargo, también es cierto lo contrario: solo podrá derrotarse a la guerra mediante avances en la mitigación de la pobreza y en el aumento del nivel de vida. Retrospectivamente, se observa que, cuando se cumplieron los ODM, se contribuyó a ejercer sobre el conflicto armado una notable presión a la baja. A la vez, la reducción del conflicto armado incrementó notablemente las posibilidades de registrar avances positivos en el ámbito del desarrollo. Hace por lo menos dos decenios que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y otros destacados organismos para el desarrollo entienden bien esa relación.

Y, sin embargo, en algunas esferas es enconada la resistencia política a vincular las iniciativas internacionales de desarrollo con la búsqueda de la paz y la seguridad internacionales. En el contexto de la negociación de los ODS, el Brasil, la India y el Pakistán sostuvieron en un principio que la inclusión de un “objetivo sobre la paz” difuminaría las diferencias entre desarrollo económico y seguridad e instigaría al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a inmiscuirse en los asuntos de la Asamblea General. Algunos expertos en desarrollo también pusieron en duda el acierto de incluir entre los SDG la reducción de todas las formas de violencia. Les preocupaba que ello desviara fondos básicos de objetivos económicos y sociales básicos a objetivos nacionales en materia de seguridad, como la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, la amarga experiencia nos ha demostrado que invertir en desarrollo económico sin invertir a la vez en paz es, sencillamente, desperdiciar dinero a espuertas. Basta un breve período de conflicto violento para, literalmente, echar por tierra años de paciente dedicación al desarrollo. La reducción de la violencia a escala mundial exige que la totalidad del sistema de las Naciones Unidas y sus asociados actúen con determinación. Al incluir la reducción de la violencia entre sus metas, los ODS han emitido un poderoso llamamiento a la acción. La prevención del conflicto violento debe ocupar un lugar central en esta nueva agenda.

Desde el histórico informe de 1997 de la Comisión Carnegie sobre la prevención de los conflictos letales, ha sido habitual dividir la prevención en dos componentes: prevención operacional, dirigida a prevenir la violencia declarada de forma inmediata, y prevención estructural, dirigida a reducir o mitigar los riesgos que subyacen al conflicto armado. Sin embargo, los límites que separan uno y otro componente son bastante borrosos. Por ejemplo, las operaciones de paz multidimensionales de las Naciones Unidas suelen constar de elementos de ambos, pues una prevención eficaz entraña actividades dirigidas a hacer frente tanto a las fuentes primarias del riesgo como a los detonantes más inmediatos de la violencia. Al igual que para prevenir los incendios en una vivienda hace falta combinar medidas estructurales (relativas al diseño y el esqueleto fundamental del edificio) con otras de carácter más operativo (como la instalación de aspersores), la prevención de las atrocidades también debe dar cuenta tanto de las estructuras profundas como de las crisis inmediatas de las que brota la violencia. A fin de cuentas, es probable que, por muy equipada que esté una vivienda con un sistema de aspersión, si tiene chimenea y se ha construido con materiales muy inflamables, acabe reducida a cenizas. Algo parecido ocurre en la esfera de la prevención de conflictos: puede que ni siquiera una actuación emprendida con decisión al declararse una crisis resulte suficiente para impedir la violencia. Por ejemplo, se ha aplaudido profusamente la respuesta internacional a la crisis post-electoral de Kenya de 2007-2008 como ejemplo totémico de prevención eficaz, pero unos 1.500 civiles fueron muertos antes de que se llegara a una solución.

En el último decenio se ha avanzado constantemente en el desarrollo de la prevención operacional del conflicto armado. Las Naciones Unidas han fortalecido su capacidad de alerta temprana y evaluación por conducto del Departamento de Asuntos Políticos y del empeño que ponen en la prevención de las atrocidades mediante la Oficina sobre la Prevención del Genocidio y la Responsabilidad de Proteger, de carácter conjunto; han dado prioridad a la protección de civiles en sus operaciones sobre el terreno y han establecido el Plan de Acción “Los Derechos Humanos Primero”, pensado para que resulte más fácil a todo el sistema de las Naciones Unidas prever las situaciones de emergencia en el ámbito de los derechos humanos, incluidas las que puedan comportar crímenes atroces, y darles respuesta.

Los avances han ido con mayor lentitud en la puesta en funcionamiento de la prevención estructural, principalmente porque estas actividades corresponden a fases previas y escapan a la atención suscitada por las emergencias, por lo que no se han incorporado en la labor cotidiana de los organismos de desarrollo. Además, la prevención estructural no suele venir impulsada por agentes internacionales dedicados a la cuestión, sino por gobiernos nacionales y otros agentes locales empujados por inquietudes de ámbito local. A ello se debe la gran importancia de que todos los Estados estén decididos a reducir la violencia, siendo así que la reducción de la violencia ha pasado a incumbir a todos. Para que las Naciones Unidas se pongan al frente de la ayuda prestada a los Gobiernos y otras instancias para dar cumplimiento a su compromiso común, es imprescindible que la prevención en fases iniciales pase a formar parte de su cometido básico.

Sin embargo, para que la prevención pase del consenso a la práctica no basta sin más con encontrar la configuración institucional adecuada. También es precisa la voluntad política de dirigentes gubernamentales, organizaciones internacionales y el sector no gubernamental. Cabe destacar cinco escollos que hay que superar.

  1. Acuerdo sobre el carácter del problema

Habrá que conformar un entendimiento común de la manera de medir la violencia, determinar los factores que elevan los riesgos y estudiar maneras de hacerles frente. Los Estados también tendrán que acordar un instrumento reconocido para determinar la medida en que logran reducir todas las formas de violencia, entre ellas las que suelen pasarse por alto, como la violencia sexual y por razón de género y la denominada “violencia doméstica”. Con los ODS se insiste en que debe exigirse la reducción de “todas las formas” de violencia. Solo gracias a un consenso sobre la manera de medir la violencia y entender los factores de riesgo podemos esperar medidas dirigidas por Estados y asociaciones mundiales que tengan como fin hacerles frente. El Marco de Análisis de las Naciones Unidas sobre los Crímenes Atroces: Instrumento de Prevención (2014) sirve de útil punto de partida para determinar los riesgos vinculados con el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad, pero será importante que los Estados y las instancias de la sociedad civil entablen un diálogo abierto sobre las fuentes de riesgo y que se procure llegar a un consenso sobre estos temas.

  2. Titularidad nacional

Cabe sostener que la principal dificultad práctica se cifra en alentar a los Estados y las sociedades a reconocer la violencia que padecen y los factores de riesgo inscritos en sus propios contextos nacionales. Solo cuando los Estados y sociedades reconozcan el problema solicitarán asistencia internacional y se implicarán en la prevención estructural. Para que la prevención resulte eficaz es fundamental que los Estados anfitriones, las sociedades y sus asociados internacionales asuman un firme sentido de voluntad común. Se trata de una actividad decididamente política, y los Estados suelen ser renuentes a reconocer ni siquiera la violencia en curso o las amenazas más inminentes, por no hablar de los factores de riesgo subyacentes. En ese sentido, incluso la prevención estructural puede ser fuente de controversias y diferencias enconadas. Los enfoques prácticos en materia de prevención deben tener presente esta circunstancia y encontrar medios de alentar a los Estados a que tomen parte activa en la cuestión. Una solución evidente sacada de las prácticas de protección de los derechos humanos podrá consistir en universalizar el análisis básico disponiendo que todos los Estados notifiquen las pautas de violencia y de riesgo en el marco de su labor de consecución de los ODS. Una solución alternativa sería que la Secretaría de las Naciones Unidas facilitara a la totalidad de sus Miembros un seguimiento pormenorizado de la violencia y los factores de riesgo.

  3. Recursos comprometidos

Hasta la fecha ha resultado difícil generar en suficiente medida la voluntad política de incorporar la prevención de los crímenes atroces en las prácticas cotidianas de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales y los organismos de desarrollo. Ello viene acompañado de la insuficiencia de los recursos comprometidos al respecto. Parte del problema de la voluntad política reside en la asignación de responsabilidades: ¿quién es responsable y qué le corresponde hacer? La inclusión de la reducción de la violencia en los ODS debe contribuir a consolidar esta voluntad, pues la comunidad de Estados en su conjunto está interesada en reducir los conflictos en el mundo entero.

  4. Asociaciones en pro de la reducción de la violencia

Aunque es inevitable que recaiga en las Naciones Unidas gran parte de la carga de la reducción de la violencia, la responsabilidad de cumplir el objetivo va mucho más allá de la Organización. Evidentemente, conviene reafirmar que la principal responsabilidad corresponde a los propios Estados a título individual. Sin embargo, también es importante dar cabida en la ecuación a los agentes de la sociedad civil y el sector privado de ámbito nacional y empoderarlos como agentes de prevención, al igual que calibrar con cuidado las iniciativas internacionales de apoyo a las fuentes locales de resiliencia. Por último, hemos de reconocer que, en última instancia, las propias personas determinarán si las sociedades gozan de paz o se sumen en la violencia.

  5. Diligencia debida

Un desafío crucial consistirá en prever y reducir las consecuencias negativas imprevistas ejerciendo la diligencia debida. Para ello se precisa una forma de “diligencia debida” como la utilizada por algunas organizaciones que operan en situaciones de conflicto y la preconizada por otros autores que contribuyen al presente volumen. En el marco de la denominada “sensibilización ante los conflictos”, algunos programas gubernamentales que aportan ayuda en situaciones de conflicto emplean marcos para evaluar los efectos de su ayuda en el entorno social. Es importante que esa labor se lleve a cabo de forma sistemática y que incorpore la sensibilidad a los riesgos de distintos tipos de violencia.

Para contribuir a este avance, el próximo Secretario General de las Naciones Unidas deberá plantearse la posibilidad de elaborar una estrategia integral de las Naciones Unidas para reducir todas las formas de violencia. La estrategia deberá 1) servir de base a un enfoque más sistemático y completo en materia de alerta temprana y evaluación; 2) aportar orientación sobre la manera en que el sistema de las Naciones Unidas puede incorporar la prevención de la violencia en su labor cotidiana; 3) aportar orientación sobre la manera de determinar cuándo debe darse prioridad a la prevención de la violencia frente a consideraciones de otro orden; 4) aportar orientación sobre la manera en que la Organización puede centrar mejor en la prevención de la violencia sus gestiones diplomáticas, sus mensajes públicos, su seguimiento y evaluaciones y sus asociaciones; 5) generar asesoramiento sobre las configuraciones más apropiadas de la presencia sobre el terreno de las Naciones Unidas en los países en peligro de violencia en masa; 6) afianzar las asociaciones pensadas para prevenir la violencia y ponerle fin, especialmente las concertadas entre las Naciones Unidas y los arreglos regionales; y 7) aportar orientación y apoyo a los Estados y los grupos de la sociedad civil para que cumplan a fondo su papel.

Los ODS ya han sido objeto de críticas en algunos ámbitos por su carácter excesivamente amplio y ambicioso, pero eso es precisamente lo que pretenden: establecer aspiraciones y desafiar al mundo a conseguir lo que para muchos es irrealizable. Si la capacidad de los ODM de suscitar alianzas internacionales puede traspasarse a los ODS, el acuerdo para la reducción de la violencia en todas sus formas podrá suponer un avance importante. No solo debería orientar al sistema de las Naciones Unidas en su conjunto hacia el objetivo de reducir la violencia, sino que también tiene visos de concitar como nunca antes la energía, los conocimientos especializados y los recursos de los Estados en aras de su cumplimiento. La tarea que ahora tenemos por delante consiste en planificar la manera de cumplir estos objetivos y vigilar los avances. Tras ello nos ocuparemos de la difícil tarea de recabar los recursos y la voluntad política necesarios. Todavía está por ver si la intención del mundo de reducir la violencia está a la altura del desafío. La concertación de objetivos es una medida aislada, pequeña pero importante. A todos nos incumbe hoy la responsabilidad de colaborar en la determinación de los importantes papeles que podemos cumplir para reducir la violencia en todo el mundo.