El dilema de la democratozación en los estados frágiles

En la corriente de pensamiento convencional, la democracia y la dictadura se yuxtaponen como sistemas mutuamente exclusivos. Se suele suponer que si un sistema cae es reemplazado por el otro, como si este fuera el orden natural de las cosas. Algunos teóricos, como Francis Fukuyama, aducen que la democracia liberal derrotó definitivamente a la tiranía con la caída de la Unión Soviética, que marcó el "fin de la historia". En efecto, desde entonces, si bien se han producido reveses en países como Ucrania y Zimbabwe, la dictadura se ha visto en retirada.

La oleada de cambios más espectacular ha sido la Primavera Árabe, con la destitución de hombres fuertes en África Septentrional y el Oriente Medio desde enero de 2011. De manera menos espectacular, varios países del África Subsahariana también avanzaron progresivamente hacia el orden democrático durante el último decenio. Según el número de The Economist de fecha 1 de octubre de 2011, desde 1991 los votantes han separado del poder a 30 partidos o líderes del África Subsahariana. Los resultados han sido diversos y en ocasiones ha sobrevenido la violencia, pero la acción política de base, y no el poderío militar ni los asesinatos, se está revelando como el método primario para sacar del poder a dirigentes impopulares.

No obstante, a menudo los Estados pasan por períodos fugaces de reforma democrática que no se materializa plenamente, o se mantienen en un equilibrio precario durante largos períodos. Myanmar es un ejemplo de democracia frustrada por espacio de medio siglo. Los militares dirigieron el país desde 1962, y la actual junta se hizo del poder desde 1988, cuando reprimió violentamente un movimiento pro democracia. En 2011 se estableció un gobierno civil dominado por los mismos líderes militares o exmilitares. Se adoptaron varias medidas positivas, entre ellas dar más libertad a Daw Aung San Suu Kyi, la popular líder de la oposición que ganó las elecciones de 1990. El Gobierno redujo también las limitaciones impuestas a los medios de comunicación e Internet, suspendió la construcción de una polémica presa hidroeléctrica apoyada por China, y puso en libertad a más de 200 prisioneros políticos en octubre de 2011. Estas medidas son alentadoras, pero a Myanmar le queda mucho por hacer. Todavía es uno de los países más cerrados del mundo, donde el ejército sigue reprimiendo a las minorías étnicas, el principal partido de la oposición estuvo proscrito hasta noviembre de 2011, y cientos de prisioneros políticos languidecen en la cárcel.

Nigeria es un ejemplo de país con perspectivas de democracia. Se celebraron elecciones fidedignas en 2011, las primeras desde el regreso al régimen civil en 1999, y el resultado fue la histórica llegad al poder de un presidente de un grupo étnico minoritario. Y sin embargo, este singular acontecimiento que fue justamente aclamado a escala mundial no cambió en lo fundamental el sistema político. Existe una prensa vibrante, una sociedad civil cada vez más activa y una población emprendedora, pero el país enfrenta formidables problemas étnicos, religiosos, de fricción económica y de otra índole; corrupción endémica; una aguda desigualdad económica; profundización de la violencia; y una cultura política dominada por camarillas rivales de exgenerales y magnates comerciales que ejercen su influencia tras bambalinas. Así pues, en tanto que Myanmar sigue siendo un estado autoritario con visos de reforma política, Nigeria es una democracia electoral con rasgos antidemocráticos. En ninguno de estos dos países está asegurada la democratización.

RESULTADOS DESIGUALES

En 1989 se generalizaron las esperanzas de transformación democrática al derrumbarse el Muro de Berlín. Sin embargo, aún no se ha dictado la sentencia de muerte del autoritarismo en muchas de las capitales de las repúblicas sucesoras surgidas a raíz de la caída de la Unión Soviética, especialmente en Asia Central. En Rusia, un popular dirigente con antecedentes de la KGB se valió del deseo de su pueblo de que prevalecieran el orden y el orgullo nacional sobre el caos de una oligarquía criminal y la pérdida de la condición de superpotencia. El resultado fue una "democracia dirigida", que oculta el imperio del autoritarismo con un ropaje democrático.

También podrían alcanzarse resultados desiguales en los países del Oriente Medio involucrados en la Primavera Árabe y en los Estados africanos que luchan con la democratización. En su mayoría, carecen de experiencia histórica, bases institucionales y consenso social para llevar a cabo transiciones sin tropiezos. No existen los resultados predeterminados. El liderazgo, el marco cronológico, los recursos y las circunstancias son diferentes en cada proceso de transición. Por ejemplo, se han observado resultados positivos en Liberia, pese a las dos guerras civiles en las que se calcula que murieron 250.000 personas. La Presidenta Ellen Johnson Sirleaf, primera mujer africana elegida Jefe de Estado, que fue laureada con el Premio Nobel de la Paz en 2011, consiguió evitar la repetición de los combates, obtener un alivio de la deuda a nivel internacional, atraer la ayuda económica y mantener a su país encaminado hacia la democracia desde su elección en 2005. Pese a todo, Liberia sigue siendo un Estado frágil.

Las elecciones son una parte indispensable de la democratización, pero también pueden dar lugar a conflictos si se celebran demasiado pronto, se manipulan ostensiblemente, carecen de transparencia o son empañadas por la violencia. Además, incluso si se celebran eficientemente, pueden dar por resultado cambios de poder que no solo marginen a élites poderosas, sino también a comunidades enteras, creando sectarismo o conflictos étnicos. Las elecciones kenyanas de 2007 hicieron ambas cosas.

En Nigeria, la población norteña no consideró que las elecciones de 2011 fueran libres y justas, como comunicaron la mayor parte de los observadores. En la región del norte, la más pobre del país, se concentraron mayormente los actos de violencia ocurridos a raíz de las elecciones en que perdieron la vida cientos de personas, y allí, tal vez no por casualidad, desde la votación se ha producido un aumento de incidentes terroristas atribuidos a Boko Haram, un movimiento islámico radical.

Puede que las poblaciones vean con desagrado el regreso a los antiguos líderes autoritarios, pero tampoco desean que continúe la violencia. Por eso, después de un conflicto en gran escala o un cambio revolucionario, suelen recurrir a nuevos hombres fuertes como salvadores capaces de imponer orden sobre el caos, que suele basarse en la pertenencia a clanes, etnias o religiones. También existe la tentación de optar por soluciones rápidas, celebrar elecciones anticipadas, presionar a favor de acuerdos constitucionales improvisados, utilizar acuerdos de distribución del poder de emergencia o delegar el poder a consejos dirigidos por las fuerzas de seguridad, medidas todas que socavan los cimientos de la democracia.

CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO

Lo cierto es que el mayor peligro que enfrentan los Estados frágiles en un proceso de transición no es el surgimiento de una nueva dictadura, como se suele suponer, ni lo es siquiera el surgimiento de facciones extremistas, que generalmente representan a una minoría de la población. Estos resultados son posibles, pero las mayores amenazas son la guerra civil, el derrumbamiento del Estado, las atrocidades en gran escala, las emergencias humanitarias y una posible división del país.

Una manera de evitar estas situaciones es instituir un proceso intermedio de construcción del Estado que se concentre no solo en la redacción de una nueva Constitución, la celebración de elecciones y el establecimiento de las libertades básicas, sino también en la construcción o reestructuración de las instituciones estatales básicas: la policía, el ejército, la administración pública y las ramas judicial, legislativa y ejecutiva del Gobierno. La construcción del Estado no se puede relegar como concesión política. Es necesario contar con una infraestructura estatal sólida para asegurar la estabilidad a largo plazo, la prestación de servicios públicos, la observancia del estado de derecho y la promoción de oportunidades económicas.

Hasta ahora, Túnez ha proporcionado el mejor modelo de cómo proceder. Antes de cumplirse un año de la partida de su exdirigente autoritario hacia el exilio, Túnez pasó a ser el primer país de la Primavera Árabe en el que se celebraron elecciones para una asamblea constituyente encargada de redactar una nueva Constitución y nombrar un gobierno provisional. La transición política gradual y ordenada dará tiempo para que la población conforme la estructura del Gobierno y para que surjan nuevas formaciones políticas, incluidos los partidos políticos y la sociedad civil. Sobre todo, da al Gobierno provisional la oportunidad para trazar un mapa de ruta hacia el futuro que incluya la manera en que se estructurará la transferencia de poder y se establecerán las instituciones estatales. Sudáfrica siguió una vía similar durante sus cuatro años de transición a una sociedad posterior al apartheid, desde el momento en que se legalizaron los partidos contra el apartheid y se liberaron los prisioneros políticos, en 1990, hasta la histórica elección de Nelson Mandela en 1994. Ese período provisional fue crucial para echar los cimientos de una transición democrática pacífica y duradera. Fue extraordinario el hecho de que no se produjo ninguna intervención militar externa, ni, como muchos esperaban, una guerra racial, la caída del Estado o un retorno a la violencia política.

DIRECTRICES PARA LAS PARTES EXTERNAS

La democratización de Estados frágiles es un proceso complejo que no se puede apresurar ni dar por sentado. Todas las partes deben conocer ciertas realidades. En primer lugar, la democracia instantánea no existe. No se pueden hacer suposiciones sobre la capacidad de los Estados frágiles para realizar sus aspiraciones democráticas, ni se debe subestimar esa capacidad. Lo importante es que, cualquiera que sea la capacidad del Estado recién instituido para transformarse, ese proceso no ocurrirá de la noche a la mañana.

Esto nos lleva a la segunda realidad, a saber, que la vacilación, o incluso la recaída, no son raras. La mayoría de los Estados que efectúan una transición democrática están abocados a tareas enormes; la reconstrucción del Estado, la restauración de la cohesión nacional y la creación de un gobierno representativo. Siempre y cuando la tendencia general apunte a una dirección correcta, cabe esperar reveses en el camino. La volatilidad, y no la estabilidad, es el orden natural de las cosas en la marcha hacia la democracia.

En tercer lugar, se precisa de una inclusión política que permita que todas las facciones principales expongan sus opiniones en deliberaciones y debates políticos abiertos, y mediante su participación política. Ahora bien, una minoría de saboteadores podría ser destructiva. Por tanto, en los Estados frágiles que experimentan cambios rápidos, se debe prohibir que aspiren a cargos públicos los grupos o individuos que propugnan abiertamente la violencia, utilizan expresiones de odio, mantienen milicias propias o se dedican a prácticas ilícitas, y debe hacérseles comparecer ante la ley para evitar que desencadenen nuevas oleadas de represalia o venganza. Si los antiguos caudillos y elementos influyentes quieren pasar del campo de batalla a la urna electoral, debe permitirse que lo hagan siempre y cuando depongan las armas y se abstengan de conservar ejércitos privados en reserva por si pierden las elecciones. En estos casos la comunidad internacional puede prestar una asistencia vital proporcionando apoyo técnico para el desarme, la desmovilización y la reintegración de los excombatientes; ayuda jurídica para instituir el estado de derecho; asistencia financiera para poner en marcha la economía; y formación de profesionales capaces de dirigir las instituciones estatales con honestidad y eficiencia.

En cuarto lugar, las condiciones deben ser adecuadas para la celebración de elecciones, es decir, un entorno seguro que posibilite un proceso adecuado de presentación de candidatos, cobertura de los medios de difusión sin restricciones, campañas amplias y abiertas de los candidatos y participación de los ciudadanos sin intimidación. Debe haber transparencia electoral, supervisión independiente y un personal electoral bien preparado y supervisado por una comisión de personas respetadas, con suficiente autoridad y recursos financieros para afrontar los retos logísticos de una votación de alcance nacional que suele durar varios días y celebrarse en zonas remotas y en condiciones meteorológicas extremas. Aunque pueda parecer contradictorio, las elecciones no son la piedra angular ni el elemento más importante de una transición democrática, sino solo el primer paso. Las verdaderas pruebas tienen lugar en las elecciones segunda y tercera, y en las subsiguientes, cuando el poder se transfiere pacíficamente de un partido a otro.

EN BUSCA DE UN EQUILIBRIO

A los 84 años de edad, Beji Caid Essebsi, el Primer Ministro de Túnez durante el período de transición, enfrentó una serie de protestas tras el derrocamiento del dictador depuesto Zine el-Abidine Ben Ali, en las que los tunecinos exigían empleos, salarios y el castigo inmediato de los exdirigentes. No siempre fue claro que la transición estaría exenta de dificultades. Essebsi resumió así el dilema que él y otros dirigentes del Oriente Medio y África enfrentan hoy: "A veces los proponentes de la libertad plantean demandas que escapan a la lógica, y es más difícil proteger la libertad de los mismos que la proponen que de los enemigos". "Cuando un hambriento pide comida se le da solo la que necesita", observó Essebsi para describir su enfoque gradual. "No se le da más porque podría morir".

Essebsi parece estar diciendo que el colapso de la tiranía no es el final de la historia, sino solo el comienzo. La democracia mal dirigida, o instaurada con excesiva rapidez, podría acabar con la libertad naciente, mientras que la democracia demorada, o instaurada con excesiva lentitud, podría dar lugar a una nueva dictadura o inspirar nuevas insurrecciones.