De la XXI Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático a la Nueva Agenda Urbana

Estamos a tan solo unos días de la inauguración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2015 (XXI Conferencia de las Partes), que tendrá lugar en París. El establecimiento de un nuevo acuerdo sobre el clima constituye un paso importante hacia la aplicación de la agenda mundial para el desarrollo sostenible. Además del logro de un acuerdo ambicioso en relación con el clima, abordar la cuestión de la financiación climática y movilizar la acción de todas las partes interesadas son otros de los elementos decisivos para garantizar el éxito de la XXI Conferencia de las Partes. Estamos ante una oportunidad primordial para avanzar en la aplicación de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así como para allanar el camino hacia el logro de un futuro más sostenible.

Las ciudades frente al cambio climático

Nos encontramos en un punto crítico para el futuro de la urbanización. La mayor parte de la población mundial vive ya en zonas urbanas: concretamente, el 55% de la población total. Las previsiones para los próximos 30 años sugieren que dicho porcentaje aumentará hasta el 70%. Las ciudades necesitarán acoger a 3.000 millones de habitantes más para 2050. En los próximos decenios, la urbanización constituirá un factor decisivo; estamos ante una gran oportunidad de definir nuestro modo de vida mediante mecanismos como la planificación y el diseño urbanos adecuados, la instauración de normas y reglamentos apropiados y la garantía de una planificación financiera sólida. La adecuada planificación urbana constituye un factor impulsor y una fuente de desarrollo con capacidad para mejorar y transformar las vidas de miles de millones de personas. La gestión adecuada de las ciudades permite alzarse a estas como motores del crecimiento económico nacional, la prosperidad social y la sostenibilidad ambiental.

Al tiempo que genera oportunidades, la urbanización también acentúa los riesgos, y la velocidad a la que se está desarrollando desafía nuestra capacidad de planificación y adaptación. La planificación urbana inadecuada y la gobernanza inefectiva pueden conllevar costos ambientales, sociales y económicos significativos que supongan una amenaza para el desarrollo urbano. Por consiguiente, es necesario revisar los marcos regulatorios, legislativos, políticos e institucionales urbanos para abordar los retos que plantean la rápida urbanización, el crecimiento demográfico, el cambio climático y el riesgo de desastres. Es esencial asegurar la colaboración de todas las partes interesadas pertinentes para fomentar un apoyo de base amplia a la aplicación de políticas. Ello debería darse dentro del contexto más amplio del desarrollo urbano sostenible.

Las ciudades son responsables de hasta un 70% de la totalidad de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero y del consumo de más del 75% del total de la energía generada a nivel mundial. Los habitantes de las ciudades ya están sufriendo las consecuencias negativas del cambio climático, y buena parte de la población más vulnerable reside en las ciudades. Sin embargo, las soluciones a este problema mundial, derivadas ya sea de estrategias de mitigación o de mecanismos de adaptación, también tendrán que aplicarse principalmente en las zonas urbanas. Las ciudades tienen una importante función que desempeñar, no solo como contribuidoras al cambio climático y víctimas del mismo, sino también como agentes capaces de aportar soluciones potenciales y servir como laboratorios de aplicación de enfoques innovadores.

Las iniciativas gubernamentales locales en este ámbito constituyen un testimonio del aumento del liderazgo de las ciudades en la mitigación del clima y la adopción de medidas de resiliencia. La planificación y el desarrollo urbanos deberían contribuir a la reducción de las emisiones procedentes de los principales sectores urbanos, tales como el transporte, la construcción y la gestión de desechos, y aumentar, al mismo tiempo, la resiliencia de los sistemas urbanos y del entorno construido para poder hacer frente a las consecuencias perjudiciales del clima y al riesgo de desastres. Según el Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), las previsiones para 2030 señalan que el 55% de la totalidad de los terrenos urbanos se habrá edificado durante las tres primeras décadas del siglo XXI. Las infraestructuras construidas actualmente, entre las que se incluyen edificios y carreteras, pueden tener un efecto duradero en las emisiones de gases de efecto invernadero, así como en la resiliencia.  Las ciudades deben planificar diseños urbanos resilientes y con bajas emisiones de carbono con el fin de evitar el efecto inhibidor de los modelos y pautas de urbanización no sostenibles. Dichos procesos de planificación deben tener en cuenta los diferentes contextos específicos de cada ciudad en materia de emisiones y riesgos. 

El aumento de los conocimientos y los avances realizados en materia de medidas de lucha contra el cambio climático y gestión energética en las ciudades es un factor que está influyendo actualmente en las pautas de urbanización. La aplicación en las ciudades de principios como la compactabilidad, la conectividad, la inclusividad y la integración, así como la mejora en la gestión del riesgo de desastres, contribuyen a la mitigación del cambio climático y la adaptación a este, además de propiciar el surgimiento de oportunidades de desarrollo sostenible. Según el informe “New Climate Economy Report”, la transición hacia un modelo basado en un crecimiento urbano más compacto, en la conexión entre infraestructuras y en la gobernanza coordinada podría reducir el importe del capital necesario para infraestructuras urbanas en más de 3 billones de dólares de los Estados Unidos a lo largo de los próximos 15 años.

La importancia de la infraestructura urbana

Los retos a los que se ha enfrentado la infraestructura urbana en los últimos 20 años han venido determinados por numerosos factores. Entre ellos, cabe destacar los siguientes: la intensificación de la expansión urbana con un grado cada vez mayor de informalidad; el aumento de la demanda de servicios; el incremento de los costos unitarios de creación de infraestructuras, vinculado a una expansión urbana deficiente; la herencia derivada de una trayectoria prolongada de inversión insuficiente en la sustitución de activos y la ampliación de infraestructuras; las deficiencias de gestión y mantenimiento operativos; la utilización elevada e ineficiente de los servicios por parte de las categorías de consumidores de ingresos medianos y altos; la lentitud en la integración de un enfoque de infraestructura ecológica; y la distribución desigual de los servicios y las infraestructuras, que sigue acentuando la segregación espacial y socioeconómica en las ciudades.

Además, la repercusión de la dependencia constante de modelos institucionales y normativos obsoletos e inadecuados se ha visto agravada por los efectos del cambio climático sobre servicios como el suministro de agua, la gestión de las aguas residuales, la generación de energía hidroeléctrica, la gestión del agua de lluvia y la protección ante inundaciones. 

Algunos de estos problemas no son nuevos, pero su alcance y complejidad han aumentado a consecuencia de la rápida urbanización experimentada en los últimos 20 años y de las constantes deficiencias en la comprensión de las infraestructuras y su correspondiente gobernanza y regulación, lo que ha dado lugar a la carencia de una planificación a largo plazo y ajustada a la demanda de las infraestructuras. El aumento progresivo de la demanda de servicios de infraestructuras está directamente relacionado con el incremento gradual de la población, el aumento del producto interno bruto (PIB) y la intensificación del uso per cápita de los servicios de infraestructuras vinculada al aumento de los ingresos.

La diferencia entre la oferta y la demanda, así como el carácter inaccesible e inasequible de los servicios y las infraestructuras para determinados segmentos de la población, suponen una deficiencia importante de las políticas, los enfoques de planificación y la capacidad institucional. El enfoque sectorial de la planificación, la inversión y la gestión en materia de infraestructuras también plantea restricciones que conllevan un aumento progresivo de las dificultades para garantizar la eficacia de la coordinación y la comunicación intersectoriales, en consonancia con la deficiencia o carencia de conocimientos acerca de los vínculos existentes entre la planificación de infraestructuras y la planificación urbana en las ciudades.

El incremento gradual de la demanda de infraestructuras urbanas no ha ido acompañado de un aumento proporcional de la capacidad financiera e institucional para gestionar los servicios relacionados con tales infraestructuras. Por ejemplo, los ingresos generados por la prestación de servicios como la gestión de residuos sólidos y el suministro de agua y electricidad suelen ser menores que el costo de dicha prestación. Por consiguiente, existe una necesidad de aplicar modelos institucionales más innovadores e inclusivos, especialmente modelos capaces de movilizar de forma más efectiva una financiación que garantice la inversión y de hacer partícipes al sector privado y a los diversos grupos de la comunidad en la financiación y gestión de los servicios.  

Los costos relativos a la totalidad del ciclo de vida de los sistemas de infraestructuras, tales como las redes de suministro de agua y electricidad y los sistemas de desagüe y alcantarillado, tienen que ver con las pautas de urbanización, con la creación de ciudades compactas que proporcionen las soluciones más rentables en materia de inversión en infraestructuras. Las prácticas de consumo ineficiente que se dan en las zonas urbanas ponen de manifiesto la existencia de un consumo excesivo de electricidad y agua por parte de los hogares de altos ingresos, mientras que muchos hogares de bajos ingresos carecen de acceso a tales servicios o deben hacer frente a suministros intermitentes o inasequibles.

La búsqueda de sistemas de servicios e infraestructuras apropiados, asequibles y accesibles requiere un enfoque holístico que permita comprender, diseñar y planificar redes de infraestructuras y servicios, además de vincular de forma sólida el suministro de infraestructuras y la planificación urbana. Ello nos permitirá aplicar un proceso adecuado de gestión de riesgos, adoptando a la vez medidas apropiadas de mitigación para reducir la vulnerabilidad y reforzar la resiliencia de los sistemas de infraestructuras.

Cada ciudad tiene sus puntos fuertes, sus deficiencias y, desde un planteamiento ideal, una perspectiva de cara al futuro. Si entendemos nuestro desempeño actual, podremos diseñar estrategias a largo plazo y definir objetivos a corto plazo, además de invertir en sistemas, optimizar servicios y detectar nuevas oportunidades de crecimiento.

Hacia un nuevo paradigma urbano sostenible

Las ciudades constituyen una de las creaciones humanas más complejas. Nuestra calidad de vida dependerá en gran parte de la calidad del diseño de nuestras ciudades. Invertir en ciudades sostenibles significa invertir en viabilidad económica, prosperidad social y calidad del medio ambiente.

En la actualidad, se está reconociendo más que nunca el poder de la urbanización bien planificada para fomentar el desarrollo. La reciente aprobación de la Agenda 2030 es un paso importante para avanzar en este sentido, ya que reconoce el papel esencial de la urbanización como herramienta para el desarrollo sostenible. Esto se refleja especialmente en el Objetivo 11 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible —lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles—, así como en sus correspondientes metas.

El desarrollo sostenible de las ciudades debe hacer el mejor uso posible de las economías de aglomeración, reducir la demanda de movilidad y reforzar las interacciones sociales. Ello se puede conseguir mediante la habilitación de calles y espacios públicos de alta calidad, la planificación adecuada de la densidad, la limitación de la especialización del uso de la tierra, el aumento de la conectividad, el fomento de la eficiencia energética y de los recursos, el incremento de la resiliencia urbana y el establecimiento de normas y reglamentos aplicables en la práctica.

En octubre de 2016, se celebrará en Quito (Ecuador), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III). El objetivo de dicha Conferencia es revitalizar el compromiso mundial en favor de la urbanización sostenible y centrarse en la aplicación de una Nueva Agenda Urbana, basada en los sólidos marcos establecidos por la Agenda 2030 y los resultados de la XXI Conferencia de las Partes.

Hábitat III constituirá una oportunidad para valorar los últimos 20 años de urbanización mundial, así como para replantear sus pautas actuales, diseñando a la vez una agenda urbana exhaustiva y una estrategia coherente para su aplicación en diversas esferas.

El período que irá desde la celebración de la XXI Conferencia de las Partes —que, esperemos, culmine en un acuerdo significativo sobre el clima— hasta la celebración de Hábitat III, trazará el camino hacia el establecimiento de una nueva agenda para el futuro de nuestras ciudades y nuestro modo de vida urbano, lo que nos ayudará a avanzar a grandes pasos hacia la aplicación de una agenda para el desarrollo sostenible de carácter exhaustivo e integrado.