Dag Hammarskjöld y el mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas

El 7 de abril de 1953, cuando Dag Hammarskjöld fue nombrado Secretario General de las Naciones Unidas, tenía lugar una guerra en gran escala en la península de Corea. La Organización estaba profundamente dividida entre el Este y el Oeste, y la Unión Soviética boicoteaba al Consejo de Seguridad por la negativa de las Naciones Unidas a dar un asiento en el Consejo al régimen chino, ahora comunista. Era muy dudoso que las Naciones Unidas tuvieran más éxito que su predecesora, la Liga de las Naciones, en la prevención de una nueva guerra mundial.

Ahora bien, el hombre que se hizo cargo de esa misión estaba firmemente convencido del papel de las Naciones Unidas como órgano internacional para el mantenimiento de la paz y para la protección de los intereses y la integridad de las naciones menos poderosas. También estaba firmemente convencido del poder de la diplomacia. Sabía que aun los más intensos conflictos debían llegar a una solución política, y que correspondía a la diplomacia internacional allanar el camino para el logro de ese objetivo.

No es típico esperar que un hombre visionario y de principios sea además pragmático y creativo. Es por ello que al cumplirse 50 años de su muerte, Dag Hammarskjöld sigue fascinando e inspirando a personas de todo del mundo. Resulta extraordinario lo bien que se combinaron estas virtudes al parecer opuestas en la persona de Hammarskjöld. En su aspiración, frecuentemente citada, de que las Naciones Unidas fueran un instrumento dinámico para sus Estados Miembros, el pragmatismo básicamente se convierte en visión porque Hammarskjöld comprendió que la pertinencia de la Organización radicaba en su capacidad para adaptarse constantemente a nuevos desafíos.

El mantenimiento de la paz quizás sea el ejemplo más prominente de esa capacidad de adaptación. En 1956, cuando estalló la crisis de Suez, la Carta de las Naciones Unidas no contenía disposición alguna relativa a la utilización de fuerzas de las Naciones Unidas imparciales y armadas para estabilizar las situaciones frágiles. Todavía no las contiene, pero tampoco ha contenido nunca disposición alguna que lo prohíba. Para Hammarskjöld, este vacío no fue una limitación sino una oportunidad. Tomando como base una sugerencia del Ministro de Relaciones Exteriores del Canadá, Lester Pearson, elaboró en cuestión de días el concepto de mantenimiento de la paz y se las arregló para organizar la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU) en pocas semanas. Una prueba de la sabiduría de Hammarskjöld es que hasta la fecha los principios básicos de la operación de la FENU han seguido siendo una característica central de todas las intervenciones similares de las Naciones Unidas. Al considerar el futuro de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, debemos ver en la FENU el epítome del pragmatismo y la creatividad de Hammarskjöld.

Después de la crisis de Suez, varios acontecimientos han alterado en lo fundamental la premisa del mantenimiento de la paz por las Naciones Unidas. El fin de la guerra fría dio lugar a conflictos interestatales de carácter político, así como étnico y religioso, conflictos que la tirantez bipolar había mantenido a raya. La globalización y la mejora de todos los medios de comunicación han acortado las distancias en tiempo y espacio. El surgimiento de formas de organización regionales ha creado estructuras que en ocasiones complementan y en ocasiones duplican la función de las Naciones Unidas. Si bien esas estructuras han permitido que las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas abarquen una diversidad de conflictos mayor que antes, también les han creado grandes desafíos. Hoy día los actores son más numerosos y el programa es más amplio. Desde que terminó la guerra fría, la Organización del Tratado del Atlántico Norte ha desempeñado un destacado papel en varias operaciones efectuadas en los Balcanes, el Oriente Medio y el Afganistán. La Unión Europea ha puesto en funcionamiento el servicio europeo de acción exterior a fin de aumentar su fortaleza diplomática y su pertinencia política. La Liga de los Estados Árabes y la Unión Africana son importantes actores en África. En Asia se desarrolla constantemente la cooperación con la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental. En lo que respecta a la ampliación del programa, actualmente el conjunto de instrumentos incluye medidas para prevenir conflictos y prestar apoyo a la construcción del Estado y al desarrollo económico e institucional, además de las operaciones clásicas de mantenimiento de la paz . Asimismo, las Naciones Unidas han pasado a ser un actor clave en la formulación del marco jurídico internacional para los códigos de conducta y las normas de intervención, y en el enfrentamiento de las consecuencias de los conflictos armados.

En años recientes, dos publicaciones han regido los debates sobre los nuevos desafíos, a saber, el Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, de 2002 ("el Informe Brahimi"), y el texto oficioso de la Secretaría de las Naciones Unidas titulado Un nuevo programa de colaboración: definición de un nuevo horizonte para las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, de 2009 (la iniciativa "Nuevo horizonte").

El Grupo Brahimi concluyó que, de manera cada vez más frecuente, las operaciones de mantenimiento de la paz no se desplegaban en situaciones posteriores a los conflictos, sino en situaciones de estancamiento en las que por lo menos una de las partes en el conflicto no estaba seriamente decidida a ponerle fin. En consecuencia, el Grupo reconoció que las fuerzas de las Naciones Unidas debían estar preparadas para "hacer frente a las fuerzas de la guerra y la violencia que aún persistan" y tener "la capacidad y la determinación necesarias para vencerlas." El Grupo subrayó que la imparcialidad de las operaciones de las Naciones Unidas debía significar adhesión a los principios de la Carta. En casos en los que una de las partes violara en forma clara e indiscutible los términos de la Carta, seguir tratando a todas las partes de la misma manera podría equivaler a complicidad con lo mal hecho. Además, se debían especificar las facultades de una operación para usar la fuerza, y sus normas para trabar combate debían ser suficientemente sólidas para que los contingentes de las Naciones Unidas no se vieran forzados a ceder la iniciativa a sus atacantes.

En el texto oficioso sobre la iniciativa "Nuevo horizonte" se señaló la escala y la complejidad cada vez mayores que habían cobrado las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en el primer decenio del nuevo milenio. Se subrayó, además, la necesidad de forjar un consenso político más sólido, centrar la atención no en el número, sino en la calidad y capacidad de los efectivos, mejorar la responsabilidad de los interesados por la intervención de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y crear una estrategia coherente para el sistema de apoyo a las actividades de las Naciones Unidas sobre el terreno.

El Informe Brahimi y el texto oficioso "Nuevo horizonte" ofrecieron una dirección alentadora al tiempo que honraban el espíritu y la letra de la Carta y reiteraban los principios básicos de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. En estos documentos se reconoce, como lo hizo Hammarskjöld respecto de la Organización en su conjunto, que las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz son un instrumento imperfecto, pero indispensable para la comunidad internacional.

Ni el número cada vez mayor de actores internacionales, ni la mayor amplitud del programa, restan valor al papel y la importancia de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz mundial. Por el contrario, constituyen una afirmación de la importancia que de por sí tiene la tarea y un reconocimiento de que hoy por hoy muchos Estados y actores regionales sienten que tienen la responsabilidad directa de participar en el programa mundial de paz y prevención de conflictos. El papel de las Naciones Unidas será diferente del que desempeñó en los decenios de 1950 y 1960, pero no será menos importante. Las Naciones Unidas seguirán otorgando legitimidad a las acciones necesarias y serán el coordinador primario de la respuesta internacional a las futuras crisis mundiales y regionales. En toda su diversidad, las Naciones Unidas seguirán siendo el principal foro de diálogo internacional sobre el mantenimiento de la paz y la prevención y solución de conflictos.

Las Naciones Unidas son una piedra angular de la política exterior de Suecia. Junto a nuestros colegas de la Unión Europea, acogimos con beneplácito el Informe Brahimi y apoyamos enérgicamente el desarrollo ulterior de la iniciativa "Nuevo horizonte". Se necesita consolidar y ampliar el terreno común al que hemos llegado.

En primer lugar, es preciso reconocer la importancia de proteger a los civiles. El éxito o el fracaso de la protección de los civiles repercute directamente sobre la credibilidad y la legitimidad de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, así como sobre su prestigio ante las poblaciones de las zonas en conflicto. Es alentador que los miembros de las Naciones Unidas así lo hayan reconocido en el período de sesiones de 2010 del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Es menester que las misiones tengan mandatos claramente definidos por el Consejo de Seguridad, directrices cuidadosamente elaboradas, comandos y sistemas de control enérgicos, y capacidad y determinación para cumplir esta difícil tarea.

En segundo lugar, debe fortalecerse el nexo entre el mantenimiento de la paz y la consolidación de la paz. Al proporcionar seguridad y apoyo, el personal de mantenimiento de la paz cumple una función facilitadora para los actores nacionales e internacionales encargados de aplicar medidas de consolidación de la paz a largo plazo en esferas como la policía, el estado de derecho, la reforma del sector de la seguridad y el desarme, la desmovilización y la reintegración.

En tercer lugar, va en aumento la demanda de conocimientos especializados del sector civil en esferas como el estado de derecho, la justicia y la reforma del sector de la seguridad, especialmente en las operaciones de mantenimiento de la paz complejas. Debemos dar respuesta a esta demanda fortaleciendo el suministro y la retención de personal civil así como el apoyo a este. Es importante ofrecer a los países del Sur Global iguales oportunidades de aportar personal.

En cuarto lugar, debemos seguir el ejemplo del estudio de Dag Hammarskjöld titulado Summary Study, que se publicó por primera vez en 1958, y dirigir nuestro examen al propio sistema de las Naciones Unidas y a nuestros métodos de trabajo. Es bueno observar el apoyo general de los miembros de las Naciones Unidas a la iniciativa de emprender consultas oficiosas con miras a revisar los métodos de trabajo del Comité Especial, que se promovió durante la Presidencia sueca de la Unión Europea en 2009 y durante la Presidencia española en 2010.

Por último, recordemos que el compromiso general y primordial de Dag Hammarskjöld era con la evolución de las Naciones Unidas. Lo reconociera él o no, Hammarskjöld fue el hábil capitán de la Organización en ese viaje. Sus criterios de que las Naciones Unidas representaban "el umbral del desarrollo de la sociedad humana" y trabajaban "en la frontera de lo desconocido" siguen siendo una visión inspiradora.