حقوق الإنسان، ومنع الأعمال الوحشية الجماعية، ودور مجلس الأمن الدولي التابع للأمم المتحدة: الطريق الطويل نحو الهدف

أحد المراقبين في بعثة الأمم المتحدة للمراقبة في سوريا، في مقابلة مع رجل محلي أثناء قيامه بمهمة لتقصي الحقائق في قرية مزرعة القبير السورية، حيث وردت تقارير بوقوع مذبحة للمدنيين في حزيران/ يونيو 2012. ©UN Photo/David Manyua

تحل الذكرى الخمسون لكل من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسة، والعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، واللذين تم التصديق عليهما في عام 1966، لتقدم فرصة تاريخية سانحة لمراجعة التقدم الذي تم إحرازه على صعيد الارتقاء بحقوق الإنسان، واختبار فعالية مجلس الأمن الدولي بشكل عام في حماية حقوق الإنسان.

سوريا: الأزمة المضطردة

تتزامن هذه الذكرى مع لحظة حرجة في تاريخ مجلس الأمن الدولي. إن الموقف في سوريا يلقي بظلال الشك على رغبة المجلس وقدرته على وقف الأعمال الوحشية الجماعية، ناهيك عن قدرته على منعها. حيث يجعل هذا الموقف من عمل وحشي واحد سبباً في التهوين من كل جهود الوقاية السابقة. وتقدم عمليات الإبادة الجماعية في رواندا وسرببرينتشيا في عامي 1994 و1995 على التوالي، شهادة دامغة على ذلك. وفي ظل التنافس الدائر بين أعداد الأكفان وأعداد اللاجئين في سوريا، فإن الأعمال الوحشية الجماعية المستمرة التي نشبت في البلاد خلال الخمس سنوات الماضية، تمثل أشد إدانة لفعالية المجلس. ويبدو أن الموقف سيؤدي، على أدنى تقدير، إلى حظر استخدام حق النقض (فيتو) في حالات الأعمال الوحشية الجماعية سعياً نحو استعادة مصداقية المجلس وفعاليته، إلى أقصى حد ممكن، في الوقاية من الأعمال الوحشية الجماعية.

العالم في عام 1945 كان عالماً مختلفاً

تعكس المؤسسات التي يؤسسها البشر، بشكل جازم، الشغل الشاغل لهم في وقت تأسيس هذه المؤسسات. فقد تم إنشاء الأمم المتحدة بواسطة عقول أعيتها ويلات الحروب. حيث أدركت هذه العقول بإجماع الحتمية المطلقة لتجنيب الأجيال المقبلة نفس المصائب التي تعرضوا لها مرتين في حياتهم. وبينما كان منع نشوب حرب عالمية ثالثة في طليعة أهداف تأسيس المنظمة، تلقت الركائز الثلاث للأمم المتحدة - السلم والأمن، والتنمية، وحقوق الإنسان - معاملة غير متكافئة. فالأحكام المنصوص عليها للسلم والأمن تفوق بكثير الاعتبارات المتعلقة بالتنمية وحقوق الإنسان. لقد تم اعتبار الصراعات بين الدول بمثابة أكبر تهديد للسلم والأمن الدوليين، في حين أن قضايا التنمية وحقوق الإنسان تم اعتبارها غالباً كشأن محلي حصري.

في سان فرانسيسكو عام 1945، واجهت الوفود مهمة طموحة متمثلة في إعادة تصور منظمة تشبه عصبة الأمم ولكن دون أوجه قصورها التي تحد من فعاليتها. وتم توقيع ميثاق الأمم المتحدة في 26 حزيران/ يونيو، 1945. ووضعت الوفود مجلس الأمن الدولي، وهو أحد الأجهزة الرئيسية الستة، على قمة التسلسل الهرمي داخل المنظمة، بعد الجمعية العامة، وذلك من خلال النص على أن تكون بعض قرارات المجلس ملزمة وأن تكون لها الأسبقية على جميع الاتفاقات الدولية الأخرى. ونظراً لأن المجلس تأسس قبل التصديق على العهدين، ولأن التهديدات التي يتعرض لها السلم والأمن الدوليين، تركز بشكل جازم على الدولة، فإن قضية حقوق الإنسان كانت غائبة إلى حد بعيد عن حيز اهتمامات المجلس عند نشأته.

أوكل الميثاق الارتقاء بحقوق الإنسان واحترامها إلى المجلس الاقتصادي والاجتماعي، والذي أنشأ على وجه السرعة لجنة حقوق الإنسان في عام 1946، وتنعقد اجتماعاتها السنوية في جنيف، وهي خطوة أدت إلى فصل حقوق الإنسان جسدياً عن مجلس الأمن الدولي الكائن في نيويورك. وقد انشغلت اللجنة في البداية بوضع معايير دولية لحقوق الإنسان، ووضعت الشرعة الدولية لحقوق الإنسان التي لا تزال المرجع الأساسي لمعايير حقوق الإنسان. وسرعان ما تم نقد نهج اللجنة الذي لم يلتزم بسياق محدد إزاء حقوق الإنسان، فقد اندلع طوفان من انتهاكات حقوق الإنسان في الدول المستقلة حديثاً، مما أجبر اللجنة على إجراء مناقشات لكل دولة على حدة. ومع إدراك أن انتهاكات حقوق الإنسان قد تكون بمثابة علامة إنذار مبكر للصراعات المتصاعدة، بدأت اللجنة في إرسال مبعوثين على مستوى خاص للتحقيق في أوضاع حقوق الإنسان؛ حيث يتم إبلاغ النتائج للجنة الثالثة التابعة للجمعية العامة في نيويورك، كمحاولة للاقتراب بقضايا حقوق الإنسان من مجلس الأمن الدولي. كما يجدر بالذكر أنه نظراً لأن معظم الدول الأعضاء هي دول نامية، فإن إحجامها عن إعطاء المجلس دوراً واضحاً في المواقف التي تنطوي على انتهاكات لحقوق الإنسان، يشكل عائقاً أمام سعي المجلس للحصول على دور أكبر. إلا أن هذا الإحجام قد تضاءل في المواقف التي تنطوي على أعمال وحشية جماعية، كما سيرد لاحقاً.

تغيير النموذج

مع تحول طبيعة الصراع المسلح إلى صراع داخل الدولة في أواخر الثمانينات، ولأن المجتمع الدولي قد شهد المذابح الرهيبة التي وقعت في أوائل التسعينات، فقد كان من الواضح أن الشؤون الداخلية للدولة يمكن أن تشكل تهديدات ملموسة للسلم والأمن الدوليين. ووجد مجلس الأمن الدولي، الجهاز المخول من الأمم المتحدة بالحفاظ على السلم والأمن الدوليين، نفسه على الفور في مواجهة مع قضايا حقوق الإنسان.

مثلت الزيادة في الصراعات داخل الدول في التسعينات حلقة الوصل الأولية بين السلم والأمن الدوليين وحقوق الإنسان، وسرعان ما أصبح من الواضح أنه لا يمكن الارتقاء بأحدهما بمعزل عن الآخر. إلا أن آليات تعزيز حقوق الإنسان كانت تعاني بشدة من نقص التجهيزات، وترزح تحت أعباء الهيكل الخاص بها. وللتخلص من الخلل في التوازن بين مجلس الأمن الدولي واللجنة، اقترح الأمين العام آنذاك، كوفي عنان، في الوثيقة الختامية لمؤتمر القمة العالمي لعام 2005، استبدال لجنة حقوق الإنسان بمجلس حقوق الإنسان، وهو هيئة تأسست بصلاحيات أوسع للعمل على منح أولوية لحقوق الإنسان على نطاق المنظمة. وفي آذار/ مارس، 2006، أصدرت الجمعية العامة القرار 60/251 بإنشاء مجلس حقوق الإنسان كهيئة فرعية.

على الرغم من أن مجلس حقوق الإنسان كان قائماً، مثل اللجنة التي سبقته، في جنيف، فإن تحقيقاته المتعلقة بحقوق الإنسان داخل دول محددة، تتداخل من وقت لآخر مع عمل مجلس الأمن الدولي. كما أن فشل الوثائق التأسيسية لمختلف المناصب والهيئات المعنية بحقوق الإنسان داخل الأمم المتحدة في مراعاة علاقات كل منها مع مجلس الأمن الدولي، ترك نطاق الاعتبارات المتعلقة بحقوق الإنسان في أعمال مجلس الأمن الدولي خاضعاً لتقدير المجلس نفسه، والذي لم يكن غير راغب في توسيع حدودها.

لقد ظهر بأثر رجعي من الانتهاكات واسعة النطاق لحقوق الإنسان في فترة ما قبل الحروب الأهلية اليوغوسلافية والرواندية، أنه لا يمكن استبعاد الصراعات الداخلية من جدول أعمال مجلس الأمن الدولي لمجرد أنها محصورة داخل حدود الدولة. وقد تجلى هذا المفهوم في عام 2005 بوصفه مبدأ المسؤولية عن الحماية (RtoP)، الذي يعمل على ثلاث ركائز، تهدف اثنتان منها إلى منع الأعمال الوحشية الجماعية (المعرفة بأنها الإبادة الجماعية وجرائم الحرب والتطهير العرقي والجرائم المرتكبة ضد الإنسانية). أما الركيزة الثالثة فتركز على التصدي للفشل في منع هذه الجرائم. وتؤكد الركيزة الأولى على مسؤولية كل دولة عن حماية سكانها المدنيين من هذه الجرائم؛ وتتناول الركيزة الثانية بناء القدرات لدى الدول الضعيفة أو الفاشلة، بهدف دعم المؤسسات وتسهيل الوفاء بالأهداف المنصوص عليها في الركيزة الأولى. وإذا لم تضمن هاتان الدعامتان منع الأعمال الوحشية الجماعية، فسوف يتحمل المجتمع الدولي مسؤولية اتخاذ التدابير السلمية المناسبة، إن أمكن، لحماية السكان المعرضين للهجوم. إن التدابير العسكرية التي يسمح بها مجلس الأمن الدولي، بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، لا تعد سارية إلا عندما تقع الجرائم المزعومة في إطار إحدى الجرائم الأربع سالفة الذكر، وأن تكون جميع الخيارات غير العسكرية قد استنفدت. والسؤال الذي يطرح نفسه هنا هو أين يكمن الفارق بين انتهاكات حقوق الإنسان وجرائم الإعمال الوحشية الجماعية. وبهذه المعضلة، يصل المجلس إلى ذروة علاقته بحقوق الإنسان.

جرائم الأعمال الوحشية الجماعية ومبدأ المسؤولية عن الحماية

كان آخر تعريف لجرائم الأعمال الوحشية الجماعية قد تم وضعه في نظام روما الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية (ICC) عام 1998. ويعود تحديد هذه الجرائم ونقطة التحرك في مبدأ المسؤولية عن الحماية (RtoP)، لتقدير مجلس الأمن الدولي على أساس كل حالة على حدة. وبالرغم من مخاوف تكرار تقاعس المجلس على صعيد ما حدث في رواندا وسرببرينتشيا، والتي تكمن في خلفية جميع تقييمات مبدأ المسؤولية عن الحماية، فإن انتهاكات حقوق الإنسان وحدها لا تكفي لتحريك التدخل في شؤون الدولة. وقد تبنت الدول النامية هذا الرأي، بما فيها الهند، والتي لم تلتئم جراحها الاستعمارية بعد، حيث تعتقد هذه الدول أن الفرصة سانحة للاستغلال من جانب الدول القوية لتقويض النظام العالمي في فترة ما بعد وستفاليا.

أوضح إجماع الآراء بشكل عام أن إجراءات مجلس الأمن الدولي يجب أن تقتصر على الحالات التي تصل فيها درجة انتهاكات حقوق الإنسان لمستو يمثل سبباً كافياً للاشتباه في أن هناك أعمال وحشية جماعية على وشك الحدوث، وحتى في هذه الحالة يجب تقييم إجراءات المجلس بحرص للتأكد من أن النتائج المترتبة على أي قرار لن تؤدي لمزيد من عدم الاستقرار، أو تسبب المزيد من الضرر. إلا أن هذا لم يكن دائماً هو واقع الحال، فقد كان من الواضح في بعض الحالات أن تفويض المجلس باستخدام القوة قد ضل طريقه.

بموجب المادة 34 من ميثاق الأمم المتحدة، لجأ المجلس بمحض إرادته للاستعانة بما لديه من مجموعة واسعة من الأدوات المتمثلة في التدابير غير العسكرية ضد الصراعات الناشئة. وفي مرحلة التحقيق، كانت لجان التحقيق بمثابة أداة فعالة ومألوفة في منح التفويضات لتنفيذ عمليات حفظ السلام وتوجيه حالات التحويل إلى المحاكم. كما ساعدت كذلك النتائج التي توصلت إليها اللجان على وضع سياسة للجوء مجلس الأمن الدولي للعقوبات، وهو ما يعد حلاً توافقياً بين اتباع الخطوات الدبلوماسية واللجوء لاستخدام القوة، وذلك إذا ثبت عدم فعالية الدبلوماسية، أو كان اللجوء للقوة غير مأمون العواقب. وقد نجحت لجنة العقوبات، وهي هيئة فرعية تابعة لمجلس الأمن الدولي، في فرض عقوبات محددة الهدف ضد الكيانات المتورطة، مع الإعلان عن المتهمين وإدانتهم، وهو ما يعد خليطاً من الأساليب غير القسرية من جهة، والأساليب القسرية غير العسكرية من جهة أخرى، للتعامل مع انتهاكات حقوق الإنسان، حيث يجب اللجوء لهذه الأساليب بصورة أكثر استراتيجية.

المحكمة الجنائية الدولية (ICC)

على الرغم من أن عمليات الإحالة إلى المحكمة الجنائية الدولية، أو إنشاء محاكم خاصة لمحاكمة الأفراد المسؤولين عن أعمال وحشية جماعية، هي بمثابة نظام نظري لردع انتهاكات حقوق الإنسان، إلا أن التدابير الأخرى نفسها تتعرض للاستهانة على نحو متزايد. وباستثناء الإحالة المباشرة من مجلس الأمن الدولي إلى المحكمة الجنائية الدولية، وهو ما حدث مرتين فقط منذ تأسيس المحكمة في عام 2002 (دارفور في عام 2005، وليبيا في عام 2011)، فإن أعمال المحكمة الجنائية الدولية تعتمد بشكل كامل على امتثال الدول الأعضاء. وعلى الرغم من عدم الامتثال الصارخ من جانب الدول الأطراف في نظام روما الأساسي، بما في ذلك إخفاق الدول الأطراف في إلقاء القبض على الأفراد الذين صدرت بحقهم مذكرة توقيف أثناء وجودهم داخل أراضي الدولة، كان هناك مؤخراً اتجاه غير مسبوق ومقلق للغاية للانسحاب من المحكمة. فمنذ تشرين الأول/ أكتوبر عام 2016، انسحبت كل من بوروندي وجنوب أفريقيا وغامبيا من المحكمة الجنائية الدولية (على الرغم من إعلان الرئيس الغامبي المنتخب منذ ذلك الحين عن نواياه للبقاء في المحكمة الجنائية الدولية)، كما أن الاتحاد الفيدرالي الروسي، والذي وقع مسبقاً على نظام روما الأساسي ولكن لم يصدق عليه بعد، قام بسحب توقيعه من هذا النظام.

الفصل السابع

حينما يكون هناك أدلة كافية على ارتكاب أعمال وحشية جماعية متعمدة، ولم تحقق التدابير غير العسكرية إلا القدر اليسير من الحماية للمدنيين، فإنه يمكن لمجلس الأمن الدولي، كملاذ أخير، اللجوء لتفعيل الفصل السابع، الذي يخول استخدام القوة. وقد أصبح المجلس يعتمد بشكل متزايد على تفويضات الفصل السابع، وذلك لأن التهديد الأكبر للسلم والأمن الدوليين يبرز حالياً من قبل أطراف عسكرية غير حكومية متعددة الزعامات، لا يمكن مساءلتها بموجب القوانين الدولية لحقوق الإنسان والقوانين الإنسانية عن طريق الوسائل التقليدية. يسلب الإرهاب السكان أهم حقوق الإنسان الأساسية، ألا وهو الحق في الحياة، لذا فقد أصبح إلى حد بعيد المسؤول عن تحويل عبء العمل من آليات تعزيز حقوق الإنسان إلى مجلس الأمن الدولي، ويرجع ذلك في الأساس إلى نقص خبرة هذه الآليات وعدم قدرتها على التعامل مع الأطراف غير الحكومية.

الطريق الطويل نحو الهدف

تحدث انتهاكات حقوق الإنسان باستمرار حول العالم، لذا توجد الآن آلية خاصة لحقوق الإنسان منذ عدة عقود. إن تقييم فعالية مجلس الأمن الدولي فيما يتعلق بحقوق الإنسان كان مفهوماً بشكل واضح من حيث اعتبارات حقوق الإنسان الواردة في قراراته العديدة. إلا أنه نظراً للآلية الأخرى القائمة للتصدي لانتهاكات حقوق الإنسان، والتي تعد الاختبار النهائي لفعالية المجلس، ينبغي أن يكمن بالتأكيد في قدرته على منع الأعمال الوحشية الجماعية. ويمكن أن يكون ذلك المعيار الوحيد الذي يوفر نموذجاً لإجراء تقييمات للفعالية النهائية لمجلس الأمن الدولي. وبعبارة أخرى، فإنه يمكن عند حدوث أعمال إبادة جماعية أخرى أن تغطي على أي نجاح حققه المجلس في سبيل تعزيز حقوق الإنسان في عمله الآخر. وينطبق هذا تماماً على الوضع المزعج في سوريا.

قبل فترة طويلة من انطلاق إجراءات المجلس للتدخل، يجب أن ينبع أهم تعزيز للمعايير الدولية لحقوق الإنسان من داخل حدود الدولة من خلال هياكل للحكم تركز على الشعوب، ودعم دور المؤسسات المحلية لحقوق الإنسان. ويجب أن تقترن المناقشة حول العلاقة بين مجلس الأمن الدولي وحقوق الإنسان - التي غالباً ما تكون على سبيل رد الفعل - بمناقشة العلاقة بين الدولة والوقاية. فقط من خلال هذا النهج المزدوج، يمكننا أن نضمن تلبية الشروط التي نادراً ما تستدعي اللجوء إلى العمل العسكري، كما نضمن أن شدة انتهاكات حقوق الإنسان لا تستلزم اتخاذ إجراء من جانب المجلس.  

 

مع معطيات بحثية من أريون إنخسيخان، باحثة حالية في مركز حقوق الإنسان الدولية في نيويورك. وكانت أيضاً زميلة للكاتب في معهد السلام الدولي في نيويورك في الفترة من 2014 إلى آذار/ مارس 2016.